國試論壇 - 從比較政府體制觀點探討我國現行憲政體制
從比較政府體制觀點探討我國現行憲政體制
行政趨勢2017/08/22 黃宗羲 人氣:1001
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 壹、前言

台灣自1990年代以來,經歷了七次憲政改革,使得台灣在民主化的過程中,憲政架構由強人政治走向半總統制,政黨體系由一黨獨大走向溫和多黨,民主化的過程亦有民主轉型走向民主鞏固。正當台灣在民主發展上已取得亮麗成就之時,國人亦對民主治理的績效感到憂心。有論者主張台灣的憲政改革中,總統、行政院與國會之間的關係權責不清,導致政府效能不彰,拖垮台灣的競爭力。亦有論者認為台灣憲政改革使得總統權力集中,扭曲分權與制衡的民主原則,嚴重影響政府施政。事實上,在多數的新興民主國家中,各種不同憲政制度的混合與嫁接,是極為常見的趨勢。以憲政架構為例,新興民主國家常常選舉介於總統制與內閣制之間的「半總統制」/「雙重首長制」,以在政治穩定及政府效能之間取得平衡。同樣地,在國會選舉制度中,在多數決與比例代表制的爭辯下,混合選制亦成為常態。

法國學者杜瓦傑(Maurice Duverger)在1970年代,系統性地將法國的憲政體制描述為「半總統制」(semi-presidentialism),使得既有的憲政制度由總統制與內閣制兩大主流以外,區分為總統制、內閣制與半總統制三類,初時,亦有學者認為法國的憲政實踐,實際上亦類似雙重首長制,但在1980年代以來,愈來愈多的第三波新興民主國家採用半總統制以後,半總統制的討論亦出現總統制與內閣制兩種制度成為主要憲政體制遵循的形勢。總統制、內閣制、半總統制指的是政府中的行政部門與立法部門產生的民意基礎,彼此的權力與負責方式有所不同所產生憲政體制分類。總統制的定義中,國家的領袖有固定任期,以直接或間接的民選方式產生,政府不是依據國會投票而組成或是解散,總統直接領導政府,任命官員。大體而言,在總統制中,行政權與立法權分別依據選舉產生的民意作為其行使行政權與立法權的正當性來源。而內閣制的特徵則以國會為權力基礎,以國會為國家主權的行使中心。因此,在內閣制中,行政權必須得到國會多數的支持,而且可以依不信任投票而去職,行政權有能力解散國會,並提請重新選舉,在內閣制中,憲政運作的焦點只有一個,民意的基礎一元,行政首長須基於國會的信任而產生,國會亦是立法權的執行者,亦是行政權的民意基礎,而正因立法與行政具有相同的民意基礎,兩者權責關係緊密。至於與我國相近的半總統制則強調總統由民選產生,總統有重要的權力,存在獨立的內閣,並對國會負責;由於半總統制存在總統制與內閣制之間,因此亦有學者認為半總統制作為一個憲政類型,可以理解為總統制與內閣制的混合,因此,就行政權與立法權而言,其民意具有雙元基礎,而就行政權與立法權的負責方式而言,半總統制具有兩種行政與立法的互動方式,存在直接向選民負責的總統,也有一個向議會負責的政府。據此,半總統制與總統制、內閣制最大的差異,在於行政權的切割上,因為行政權的二元化架構與立法權的多種互動關係,使得半總統制的討論益為複雜。

台灣的憲政架構除了體制上的複雜性以外,我國憲政改革的過程亦值得注意。《中華民國憲法》在1947年12月25日施行,翌年12月10日全國立即實施戒嚴,1949年台灣亦實施戒嚴。一直到1987年7月15日由李登輝總統宣佈解嚴的那天,《中國民國憲法》行憲的40年中,竟有超過38年是在戒嚴狀態中渡過,亦有學者認為因應國共內戰狀態而頒行的《動員戡亂時期臨時條款》早已取代實質的憲政運作,使中華民國的民主憲政盪然無存。《動員戡亂時期臨時條款》取代憲法,意味著「非常時期」的意識形態之存在,創造了憲政非常時期,禁錮了基本人權。特別是1940年代末期於中國大陸選出在位數十年的資深國民大會代表長期任職於中央議會行使職權,造成嚴重的民主缺陷。因此,1987年的解嚴不但開啟了依循司法途徑澈底回歸民主憲法的機會之窗,解嚴後不久,大法官會議釋字第261號與釋字第499號解釋提出了修憲界限概念,使資深民意代表於1991年年底以前悉數退職,亦使《動員戡亂時期臨時條款》於1991年5月遭到廢止(李念祖,2008)。同年,透過憲法增修條件附於憲法本主之後,並透過全台選舉組成的國民大會進行修憲,使原係施行於全中國的憲法調整為以台灣為施行範圍的民主根本。此時,《中華民國憲法》似乎隨美國修憲模式,在不修本文的情形下增列條文,彰顯歷史之傳承,但事後的演變,則顯示了兩者不同之處。

1991年以後,《中華民國憲法》歷經了多次修正,卻只保留增修之後的新條文,不復保留已遭修改的原有憲法增修條文。2005年最後一次修憲之後,所留存的憲法增修條文共12條,已使1991年初行制定的版本完全無從辨認。採此修憲模式的方式,彰顯了台灣修憲模式的獨特之處,但隱身於其後者,亦反映了四大意義(李念祖,2008)。

第一,修憲同時兼具了畫分時代與延續歷史的功能,在延續中回應時代的需要,在時代中保留延續的價值,成為《中華民國憲法》修正時,始料未及的歷史承載,在戒嚴體制時期,民主瀕臨垂危,解嚴之後透過由資深代表組成的國民大會以其稀薄的民主正當性修正憲法,除了轉換憲法實行的可能性,恢復了憲政秩序的民主生機,而在這部憲法所建立的憲政秩序進行的政治轉型,也展現了《中華民國憲法》的再生能力。

其次,中華民國中央政府遷台以後,中華民國政府實際統轄的領土,因為統治能力範圍的縮減而出現了實質性的變化,憲法增修條文與憲法文本的形式區別,也恰巧反映了中華民國領土治權管轄之改變。但這一改變,除了修憲形式的選擇以外,最重要的是憲法第四條對於領土提取的彈性定義,並且在憲法增修條文所明載的前言及相關條文的文字,反映了中華民國政府領土管轄能力所發生的變化(李念祖,2008)。

第三,除了中華民國領土的變化以外,國民的組成也在中華民國政府遷台以後出現巨幅改變。若將以中國大陸人口為基礎作為《中華民國憲法》施行對象移用於台灣,其組織層級、規範與範圍,均有難以適用之處。據此,在憲法第三條規定,對於國民採取彈性而開放的定義,間接化解了增修條文重新定義國民的定義難題,只以授權法律針對兩岸人民事務為特殊規定之方式為之。

第四,修憲形式為了日後憲政實踐之需求,亦為台灣未來的政治發展,留下了想像空間,以其前言所稱之「為因應國家統一前之需要」之用語,預留了未來發展之空間,使得憲法得以在適應現實之環境下發揮應用之功能(李念祖,2008)。

大體而言,解嚴二十餘年間,中華民國憲法歷經七次修正,其中第五次遭到大法官會議宣告違反修憲界限而使無效以外,其餘六次則採取了總統直選制度、行政院院長由總統任命、調整覆議制度、納入倒閣與解散國會機制等內容,使得我國中央政府體制走向半總統制,此一歷程又包含了憲政選擇、政黨體制、選舉制度等重要議題,以下僅就修憲過程與其中的憲法討論進行分析,以明瞭我國現行政府體制為何。

貳、我國的憲政體制

台灣自1990年代以後的憲政改革與民主化發展是同時並進的過程,在此一過程中,修憲、大法官釋憲與實際的憲政運作,是決定台灣憲政體制變遷最主要的原因(蘇子喬,2010a:160)。在修憲方面,自1990年代以後,台灣總共經歷了七次的修憲,這一連串的修憲,廢除國民大會、減少半數立委席次、改變立委選制、強化總統職權,使台灣逐漸變成一個半總統制國家。大法官釋憲則是透過大法官會議來針對憲法條文進行解釋,多數的民主國家中,違憲審查機關主要的功能應是在於補充國家憲政架構運作中所出現的不足之處,但我國大法官會議對於憲政體制勇於解釋的結果,往往使得大法官釋憲的功能擴大為制度類型的選擇,對於我國憲政運作亦有顯著影響(李念祖,2008)。憲政運作指的是國家機關依據憲法的實踐,由於我國歷次修憲對於國家機關各部門的權力互動始終存有模糊性,因此權力精英往往依自身立場對於憲政體制有不同的認知與詮釋,由於憲政運作並非單純地由法律文字足以表達,實際上的運作雖未必表諸於文字,但在長期的發展下,亦有可能成為具有拘束效力的憲政慣例,因此憲政運作亦對我國憲政走向具有顯著影響。

儘管多數學者對於台灣的憲改過程之評價並未達於一致共識。但學者也多半同意台灣的民主憲政之發展,乃是一個逐漸確立為「半總統制」之過程。依據專治憲政體制的法國學者杜瓦傑(Maurice Duverger)的定義,半總制指的是具有實權的總統與具有一定實權的內閣共存的憲政體制。之後,更有學者將半總統制區分為總統權力較大的「總統議會制」(president-parliamentarism)與總統權力較小的「總理總統制」(premier-presidentialism)兩種制度。多數的學者認為我國的憲政權力,逐漸朝總統集中,亦即朝總統議會制發展。以下謹就歷次的修憲來剖析我國憲政體制變遷的過程(蘇子喬,2010a:160)。

在1990年代初期的三次修憲,對於我國的憲政體制影響甚大,即使這三次修憲過程由國民黨所主導,而其修憲過程亦需考量民意與在野黨的意向。在這三次的修憲過程中,確認了行政向立法負責之精神,也確立了半總統制的修憲方向,並且最後確立了民選總統的權力(李念祖,2008)。

1991年的第一次修憲,具有重要的意義。在此之前的《中華民國憲法》深具內閣制精神,行政院為國家最高行政機關,

 

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