國試論壇 - 從芬蘭和我國看半總統制下總統權力與政治穩定
從芬蘭和我國看半總統制下總統權力與政治穩定
行政趨勢2017/08/22 施偉仁 人氣:2020
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 壹、前言

在比較政治學上,要將兩個國家拿來比較,必須要兩國家間是可以比較的,芬蘭和我國不管在地理環境、政治、經濟、社會的發展上,都有某種程度的相似性,因此吾人可將兩國做一比較。

首先,在地理環境上,芬蘭和我國俱為小國俱樂部之會員。芬蘭土地面積雖達三十三萬七千平方公里,但位處接近北極寒帶地區,氣候嚴寒且冰雪覆蓋期長,人口也只有五百餘萬。反而我國雖土地面積小於芬蘭,但在人口及地緣上卻佔優勢。

第二,在政治上,兩國都面對真實而強大的威脅。芬蘭自十九世紀起長期被俄國統治,直至一九一七年俄國大革命才趁機獨立,而後曾於一九三九、一九四一年兩度對蘇聯作戰,均戰敗割地賠款。目前芬蘭與俄羅斯的邊界長達1,269公里,長久以來俄國一直是芬蘭國防安全上的潛在威脅。而我國則自一九四九年政府遷台後,中共一直是我國的頭號威脅。且芬蘭和台灣現行政治體制,均非總統制,亦非內閣制,而是所謂的「半總統制」,或是我們常說的雙首長制。

第三,在經濟上,兩國均為已開發先進經濟體,且都以高科技產業為主要競爭力產業,如芬籣的NOKIA、我國的台積電。兩國科技競爭力在全球名列前茅。

第四,在社會方面,兩國均有分歧的社會。芬蘭有左、中、右派意識型態之爭;我國有統獨路線之爭。芬蘭有說芬蘭語和瑞典語兩大族群;我國則有本省人和外省人的省籍情結。

近年來芬蘭無論在政府的效能或國家競爭力的評比中,經常得到優秀的成績,吸引了全球的目光及其他國家的關注,其強健而穩定的政治體制乃是經濟發展的重要因素之一,對照我國,「芬蘭模式」(Finish Model)或可為我們帶來啟示和值得借鏡的地方,這也是本篇文章的目的所在。

貳、我國與芬蘭之政治體制

芬蘭和台灣現行政治體制,既非總統制,亦非內閣制,而是所謂的「半總統制」,或是我們常說的雙首長制。根據薩托利(Giovanni Sartori),半總統制是指:

國家元首即總統,由人民直接或間接選舉,有固定任期。

國家元首與內閣總理共同享有行政權力,因此,形成二元的權力結構,其界定標準有三:

總統獨立於議會之外,無權直接單獨治理;因此其意志必須經由其政府(即內閣)傳達並處理。

相反地,內閣總理及其內閣是對總統獨立、對議會依賴的;他們或以議會之信任而任職,或以議會之不信任而去職,其去留均視議會信任與否為斷,必須得到議會的多數支持。

半總統制的二元權力結構,容許有不同的安排,也容許行政部門內權力有變動的優勢,但須受一嚴格條件之限制,即行政部門各構成單位「有獨立行事的潛能」。〔〕

過去芬蘭總統由301人組成的「選舉人團」間接選舉產生,但在一九九一年修憲後,總統選舉自一九九四年起改為直接民選,採絕對多數制,任期六年。凡是在最近的國會選舉中至少獲得一席的政黨,均可提名總統候選人;此外,如獲得兩萬選民連署提名,亦可成為總統候選人。如果總統候選人僅有一人,則自動當選。若有二位候選人以上,則舉行第一輪選舉,如有任一位候選人得到超過二分之一的絕對多數票,即當選。若沒有任何一位候選人獲得絕對多數票,則取第一輪選舉中得票數最多的前兩位候選人進入第二輪選舉,得票多者即告當選(Section 54)。

我國總統原本由國民大會選舉產生,亦是間接選舉。但在一九九四年第三次修憲後改為直接民選,任期四年,採簡單多數制(憲法增修條文第二條),並在一九九六年舉行我國第一次由公民直選的總統選舉。 

參、芬蘭和我國總統權力的比較

以下將分別從四個面向,探討芬蘭和我國的總統權力。

一、國防外交權

芬蘭總統和我國總統均依憲法規定統帥三軍,行使締結條約、宣戰與媾和權,但在程序上均需國會(立法院)同意(芬蘭憲法Section 93、128;我國憲法第三十五條、第三十六條、第三十八條、第六十三條),形成總統行使國防外交權力的制衡限制。然而在實際運作上,從前芬蘭總統在國防外交上有極大的自主權,這是因為芬籣特殊的地理環境與面對鄰國蘇聯的潛在威脅,必須要有靈活的外交政策〔〕,但根據二○○○年三月一日生效的新憲法,特別強調總統主導的國防外交決策權係與內閣共同分享(Section 58、93),這一點與原來的憲法規定有所不同,但一般而言,內閣都會尊重總統在國防外交領域的主導性。

而我國總統在行使外交權時,仍需經行政院會議議決(憲法五十八條),行政院會議由行政院長主持,因此我國總統並無獨立行使外交權之權利。另外我國總統可以設國家安全會議,決定國家安全大政方針(憲法增修條文第二條第四項)。但我們不能據此以為我國總統有獨立的國家安全大政決定權,因為憲法規定總統除發佈行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令無須行政院長之副署外,其他命令仍須行政院長副署(憲法第三十七條、增修條文第二條第二項)。因此國家安全會議所為之決議,並不拘束行政院,所以可以說國家安全會議的機制,充其量只是提高總統在國家安全大政上的影響力,總統並無獨立行使之權。

芬蘭雖無國家安全會議的機制,但綜合以上所述,可以得出兩國總統在國防外交的權力上不分上下。

二、規則制定權

總統制定規則的權力依其法源可以分為兩種:一種是依立法機關的「委任授權」來發佈命令(delegated decree authority, DDA),一種是依「憲法授權」來發佈命令(constitutional decree authority, CDA)。很明顯的,CDA比DDA的位階更高。這兩種都是狹義的制定規則的權力。至於廣義的制定規則的權力,那就包含了提出法案和核准覆議的權力,也就是參與制定,而非獨立制定規則的權力。〔〕

芬蘭總統原本和國會共享立法權,對於新法律的制定,及關於現行法律之修改、解釋或廢止均有提案權(芬蘭舊憲法第二條、第十八條)。且總統對國會通過之法律案有批准權,凡被總統退回之法律案且未經其再予批准者,視為失效(芬蘭舊憲法第十九條),等於總統在規則制定上擁有否決權。但這些條文在2000年開始實行的新憲法上均不復見。根據芬蘭新憲法section 58,總統的規則制定權是建立在內閣同意的基礎上,亦即當總統的決定與內閣的建議案不一致時,內閣通常會先撤回建議案,經過討論之後再決定是遵從總統之意或重新提出新的決策建議。此外,芬蘭憲法亦規範了總統決策時無須顧及內閣建議的幾個主要例外,如:任命閣揆與部長,接受內閣總辭或任何部長請辭;發布特殊情況下的國會改選命令;總統發布特赦令。

我國總統依憲法第三十七條有公布法律、發布命令權,雖然這是法令公布程序、生效要件的必要環節,但實質上是一種儀式性的權力,總統沒有主動發布法令或不予公布法令的裁量權(憲法第三十七條、第七十二條)。但行政院對於立法院通過的法律案、預算案、條約案,得經總統核可,移請立法院覆議,因此總統的覆議核可權為實質的權力,亦即總統可以同意行政院移請覆議,也可不同意行政院移請覆議(憲法增修條文第三條第二項第二款)。另外我國總統擁有緊急命令權與戒嚴權,以應付緊急發生而立法院應變不急的狀態,但憲法都賦予立法院事後節制的權力,尤其是緊急命令,則更規定在事前須經行政院院會的通過(憲法第三十九條、增修條文第二條第三項)。故我們可以說,法令公布權、緊急命令權與戒嚴權乃是總統、行政院長、立法院三方相互制衡的機制。

三、內閣人事權

筆者將內閣人事權分為總理任免權和內閣部長任免權兩大部分來討論。芬蘭憲法雖然規定閣揆任命權歸屬總統,總統並根據總理的提名任命內閣部長,但同時也規定總理人選出爐之前,國會各黨應先組成一個小組並針對內閣人事布局與政府施政綱要進行協商。總統根據國會各黨的妥協結果,才會在徵詢議長(Speaker)後正式知會國會總理提名人選。國會對總理行使同意權之時,採取的是記名投票且必須有投票數的過半支持。被提名人如果在第一輪投票未獲法定多數,國會將進行第二輪投票。第三輪投票如果有必要,被提名人僅須獲得相對多數支持即可(section 61)。因此,總統任命總理以國會的支持為先決要件。至於總統的內閣部長任免權,也須根據總理的建議而為(section 61、64),如總理不同意,總統勢必難以為之。事實上,以總統的內閣人事權來看,芬蘭總統基本上是處於被動地位。

在一九九七年修憲後,我國總統的內閣人事權產生重大變化,其中行政院院長由總統任命,不需經立法院同意(增修條文第三條)。但行政院副院長、部會首長及政務委員之任命,仍應經行政院院長之提議(憲法第五十六條)。因此我們可以理解為總統對於行政院的人事,雖可表示意見,但不能干預太過,因為我國和芬蘭不同,芬蘭憲法規定總統和內閣分享行政權(section 2),但我國憲法規定行政院院長是最高行政首長(憲法第五十三條),如果在人事上沒有決定性的影響力,將無從依據憲法執行行政權。但值得特別說明者,總統任命行政院院長雖不須立法院同意,但實際憲政運作顯示,總統任命閣揆,不能不理會立法院多數的意見,否則政府施政將發生困難,甚至有倒閣的危機。

四、解散國會權

芬蘭總統的解散國會權必須要在總理的建議下及聽取國會意見後始能為之(section 26)。同樣地,我國憲法增修條文規定總統的解散國會權,只在

 

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