國試論壇 - 公私協力的績效管理制度
公私協力的績效管理制度
行政趨勢2017/08/23 施偉仁 人氣:2160
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 壹、前言

自一九七九年英國柴契爾夫人大力推動民營化(Privatization)政策後,民營化運動興起並逐漸風行全球,曾任職美國聯邦政府官員的學者Savas(1992)就認為「民營化」的定義是在各類公共服務及資產所有權上,政府角色的縮減,而私部門角色的增加(詹中原,1993:190)。再者,新型態的公司間及公司內的貿易和金融機制已經根本地改變了國際經濟的本質,個體層次的公司跨國形成總體層次的商業網絡,這些網絡因其所掌握的經濟資源而擁有權力和影響力,這樣的改變使國家再也無法完全主宰國內的公共政策,公私協力提供公共財貨達成政策目標已成為公共行政的顯學。

所謂績效管理,是指將個體層次的努力與總體層次組織的發展願景加以整合,以達成組織目標的管理途徑,傳統績效管理多著重在企業等私部門,不過隨著民營化及公私協力的趨勢發展,一九九○年代起美、英、紐、澳洲等國相繼將績效管理運用於公部門,其中最著名的即美國副總統高爾(A. Gore)推動的全國績效管理評鑑(National Review of Performance Management)。績效管理體系包括三大階段:績效規劃、績效實施及評估、績效回饋和改善,然而,公部門的關鍵績效指標(Key Performance Index, KPI)如何訂定?績效標準如何測量?至今仍為學界爭論不休的問題,因此,本文主要從政府進行公私協力規劃時,其績效規劃、績效實施及評估等階段來進行思考。

貳、公私部門的績效管理差異

公私部門由於性質不同,其績效管理差異可從競爭程度、交易制度與政治責任等不同面向說明如下:

一、競爭程度不同

我國公務員向來享有法律保障,無法像企業一樣可依財務或環境變動狀況隨時調整用人,贊成公私協力者所主張的理由就是提高競爭程度以節省成本,因為對許多公共財貨而言,證據顯示民間生產較有效率,委託外包的招標和比價的競爭為政府傳送公共服務提出了兼具效能、效率和公平的有效解決辦法。

二、交易制度不同

社會朝向多元化與複雜化,許多公共建設等均需要龐大的資金和高度專業的技術,非政府部門所能負擔,而政府部門提供的生產或服務,無法滿足社會大眾需要,改由民間部門提供,較能滿足社會大眾需要。對外尋求私部門的資源將可使政府規模不致無限膨脹,並可有效回應民眾公共建設的需求,民間社會的人才專業性高,將可節省時間成本,並減輕政府的固定開銷及財政負擔,甚至政府可向民間廠商收取權利金或回饋金,挹注政府財政或其他公共服務。

三、政治責任不同

在現代「小而美、小而能」的政府再造潮流下,民眾普遍對政府要求課責,規模龐大的公共建設相對亦面臨較大之政策與財務風險,故政府與私部門雙方必須具備「夥伴」的精神,政府分擔部分財務責任與營運風險,如融資擔保及最低運量保證等,由民間充分發揮其資源整合與經營效能的企業家精神,而政府可將大部分風險分散至各民間參與者,如此可降低政府之風險。

參、公私協力的績效規劃

 

一、公私協力的類型

公私協力事實上泛指政府部門透過契約關係將一部分的公共服務委請民間或其他政府機關提供(李宗勳、范祥偉,2000)。我國政府業務委託民間辦理的推動,源於一九九三年行政院訂頒「行政革新方案」,政府業務委託民間辦理之類型繁多,有以委託方式分為「單方委託」及「契約委託」;有以受託人之不同而分為「授權行使國家高權之私人」、「行政助手」、以及「以私法契約處理政府業務之私人」等三類;有以委託事務性質之不同而分為「管制類」、「福利及服務類」、及「採購類」;亦有以委託效力是否涉及公權力之不同而分為「外部業務之委託」及「內部業務之委託」。為使公私部門的績效規劃能有清晰的概念,本文之分類係以公部門之業務性質涉及民間參與程度多寡來劃分,從機關單純內部事務委託,到政府釋出公權力完全委由民間執行(如下圖)。

 

 

 

公私協力與民營化之不同在於民營化係將政府服務或設施的經營權及所有權完全交由民間,常令人民覺得政府在民營化過程中有圖利財團的情形;而公私協力僅係將政府服務或設施的經營權交由民間,所有權及監督權仍在政府(莫永榮,2004:80),政府部門藉由委託外包(Contract Out)、業務分擔(Load Shedding)、共同生產(Coproduction)、或解除管制(Deregulation)等方式,將部分職能業務轉由民間部門經營,惟政府仍須負擔財政籌措、業務監督及績效成敗之責任(江岷欽、林鍾沂,2000:367)。因此,公私協力的績效規劃應與私部門有不同因素考量。

二、公私協力績效規劃─夥伴的選擇

公私協力績效管理的過程當中,正確的績效資訊是最重要的關鍵。績效管理的資料蒐集不僅應注重量化資料,更應「將心比心」找出政策標的人口及利害關係人的真正需求,因此,公私協力績效規劃所需資料的第一步即是找出適合的公私協力夥伴。公私協力的夥伴選擇包括兩大步驟:即生產的選擇(Production Choice)及承包人的選擇(Contractor Choice)(徐仁輝,1995)。

(一)生產的選擇:

生產的選擇就是決定是否採取公私協力的模式,當一個政府的財政狀況不佳時,節省成本的壓力較大,則較傾向於採取公私協力。對於那些需要大規模機器設備與原料、容量使用問題,勞力密集或容易監督的產品,公私協力的可能性較大。當一個政府其轄區內選民較偏好由政府提供,或其公務員工會勢力強大時,則公私協力的可能性即減少。

(二)承包人的選擇:

如決定採公私協力方式時,面臨的是外包或合作對象的選擇,如委託民營公司、非營利組織、或其它政府機關。一個政府機關在選擇承包人時,應同時考量生產與交易成本。

就生產成本而言,以外包其它政府機關、非營利組織及民間企業三者作比較,政府機關由於其管理者無法分配盈餘,故有效經營的管理誘因(Managerial Incentive)最低,非營利組織的管理者次之,民間企業的經理人則有強烈的管理誘因去節省成本,因為他們可以分配盈餘;此外,政府機關的投入僵固性(Input Rigidities),如人員配置受人事法規限制,物料設備受預算限制,皆將導致機關管理者無法有效率運用資源。總之,外包給其它政府機關其生產成本較高,非營利組織次之,民間企業有最低的生產成本。

交易成本是指因承包人擁有較多的資訊,易發生道德危機或怠忽職守情事,故無論是在訂定或執行契約時,委託機關皆須投入成本作資訊搜集、契約撰寫與監督管理工作。就三方面的承包人而言,民間企業既是利潤導向,最有可能對於契約所訂義務作偷斤減兩以賺取利潤,非營利組織由於其盈餘不可分配,且經常有較佳的名譽,因此委託人所須投入的交易成本應較少;至於委託其它政府機關,因其並無投機的誘因,交易成本當最低。

由以上生產成本與交易成本的分析,吾人可發現,委託民間企業的生產成本最低但交易成本最高,委託其它政府機關的生產成本最高但交易成本最低,委託非營利組織的生產與交易成本皆在二者之間,如下表所示。故委託外包的承包人選擇應視委外的項目性質來決定,並沒有絕對的標準。

 

 

 

肆、公私協力績效執行及評估

一、公私協力績效目標及資料

過去企業的績效管理過度關注量化的績效指標設定,然而績效管理的最終目的在於配置資源,為避免績效資料受到人為操作,失去其客觀性,故績效評估須特別考慮KPI(關鍵績效指標,Key Performance Index)的設定,始能正確地描述出績效目標的設定與實際間的差距,進而進行組織或政策的改進或優先順序設定的調整。

採取公私協力方式,某部分將讓政府喪失了對於提供公共服務之控制權,因此成本的節省與控制權的喪失,政府必須作取捨,此外,公私協力讓政府經營與委託經營在成本效益與服務品質上的差異可有比較機會,因此政府在推動公私協力時,需先深入瞭解政府內外部顧客對公私協力計畫之認知與態度,並進一步溝通,使其對公私協力持正面看法,並建立客觀之KPI,如此公私協力較可能成功。

政府的內部顧客指的是「員工」,我國公務員向來享有法律保障,無法像企業一樣可依財務或環境變動狀況隨時調整用人,公私協力如影響公務員之工作權,不但公私協力政策面臨內部阻力,也可能影響民間單位參與公私協力經營的意願。

政府的外部顧客指的是「民眾」及「民意機關」,許多政客(Politicians),在選擇公私協力時,經常考量的是選舉,他們所關心的是服務選區、取悅利益團體、報答捐獻者、避免衝突以及建立公共形象等。故須與民意機關作好溝通協調工作,說服「民眾」及「民意機關」應基於效率的觀點作公私協力時的主要考量因素。

至於民眾部分,公私協

 

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