國試論壇 - 從美國聯邦政府績效管理制度的演進論我國中央政府之績效管理
從美國聯邦政府績效管理制度的演進論我國中央政府之績效管理
行政趨勢2017/08/23 王濬 人氣:1108
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彼得‧杜拉克(Peter Drucker)曾說,績效(Performance)是企業的目的,也是企業存在的理由,管理的目的即在提升組織的績效。對於政府績效的測量與改進,從1950年代美國聯邦政府開始採行「績效預算制度」(Performance Budget System)即已開始。經過半個世紀的努力,到1980年代後,因世界主要工業國家的政府皆面臨經濟衰退、財政拮据、人民拒納更多稅額,卻要求政府服務更好更多的窘境,於是新公共管理的觀念興起,主張透過政府績效的提升,才能讓政府課責。因此各國政府紛紛採行績效基礎預算(Performance-based Budgeting)、績效管理(Performance Management)或結果導向管理(Results-oriented Management)等制度,都是試圖改進政府績效所做的努力。

本文從績效管理的基本概念出發,剖析美國政府再造過程中,三個最具代表性的績效管理里程碑─柯林頓總統的「政府績效成果法」、小布希總統的「總統管理議程」,以及歐巴馬總統的「政府績效成果現代化法」。從美國聯邦政府的績效管理觀念演進的歷程中,尋找我國政府可以借鏡之處。

壹、績效管理的概念

一、績效的意義

績效通常包含效率(Efficiency)與效能(Effectiveness)兩個層次的概念(吳定,2005):效率是以產出與投入的比率來測量,指達成目標所需之人力、費用、成本、以及產出,以數量化或幣值的形式作一比較。效率是成本利益分析(Cost-benefit Analysis),是指針對政策運作的全部投入與產出的貨幣成本和利益所得出的淨利益(Net Benefit)。而效能則指目標達成的程度,亦即將實際成果與原訂的預期效果所做之比較。效能是成本效能分析(Cost Effectiveness Analysis),旨在彌補有些政策利益無法用市場幣值表達的情況。而良好的績效表現,則是指組織能兼顧效率與收能,做到「量」與「質」均能達到令顧客滿意的水準。簡言之,效率強調「以對的方法做事」(do things right),效能指「做對的事」(do the right things),而績效結合兩者即為「以對的方法做對的事」(do the right things right)。

根據美國聯邦品質學會的實證研究顯示,政府的績效是民眾在接受政府部門所提供的服務時,首先所考量的最重要面向(引自丘昌泰,2010;張潤書,2009),因此一個政府機關服務品質的良窳,可謂與該機關績效管理的成敗息息相關。

二、績效管理的意義

就組織理論而言,績效管理是「指組織對其有助於績效的活動,採取一套有系統的管理方法,以達成組織整體的績效目標。組織績效活動包括目標設定、作業流程管理、激勵與溝通、鼓勵創新與學習、建立績效標竿及績效評估等」(王濬,2014;汪正洋,2014)。而在公共管理中,學者多根據1993年美國國家績效評估報告,將績效管理定義為「利用績效資訊協助設定彼此同意的績效目標,進行資源配置與優先順序的排列,以告知管理者維持或改變既定計畫目標,以成功符合目標的管理過程」(引自丘昌泰,2010:283)。換言之,績效管理係將組織的努力予以系統整合俾達成組織目標的管理途徑,其於特別強調系統的整合,並著重對組織績效的所有面向進行宏觀的控制、審核與評估。實務上多將績效管理與目標管理(Management by Objectives)、PDCA循環等觀念相結合,以至於整個績效管理中包含的主要因素包括(林鍾沂,2003):

(一)透過目標管理,產生清楚而可衡量的組織目標。

(二)將組織目標轉換成系統性的績效指標或組織績效的衡量標準,以評估組織的產出。

(三)運用績效指標來考評個別成員的績效,以調和成員間的努力,使之導向於組織的目標。

(四)使用績效的激勵,如績效獎金,以獎酬達成績效而對組織目標有特別貢獻的個人。

(五)聯結人力資源管理和財政的資源分配,以形成年度的管理或預算循環。

(六)實施定期考核,俾瞭解目標實現的情形及分析績效超越預期或不如預期的原因,並透過回饋的形成以建立新的循環。

三、績效管理的功能

績效資訊對於政府來說是非常重要的,透過績效資訊它可以加強管理並控制公共服務的數量與品質,也可以讓民意機關監督行政官僚是否有效率使用預算,它也滿足了民眾對於政府課責的要求,因此政府有義務公開績效資訊並對其負責

就政府機關本身而言,政府引進績效管理的主要目的有四項:改進效率、改進預算決策、改進財務透明度與課責,以及節約支出(OECD, 2004)。美國著名的「政府績效與成果法」(Government Performance and Results Act, GPRA),英國的「財務管理改革方案」(Financial Management Initiative),以及紐西蘭的「財政法案」(Public Finance Act)等,這些立法的目的皆在利用績效資訊以提升行政效率、透明度與課責。

另就在民主政治而言,學者孫本初(2010)認為政府引進績效管理,可以滿足四類參與治理的行動者的需求:

(一)民選行政首長:

藉由績效管理可強化對文官系統的政治控制力。

(二)民選的議會代表:

藉由績效管理可確立民主政體的課責制度。

(三)文官系統內從事革新工作的管理者:

藉由績效管理可以有效控制行政流程、持續改善生產力和品質,以及提高組織的競爭力。

(四)執行政策的文官:

績效管理具有領航(Steering)的作用;藉由明確的績效標準和指標,能夠讓他們更加清楚管理者的工作要求和個人的任務重點。

四、績效管理與政府再造

政府再造強調顧客導向型的政府,必須讓政府施政能適時滿足民眾的需要,因此在施政績效評估方面亦由過去重視「投入」(Input)的控制,轉變為強調「成果」(Result)的測量,例如對於計畫的產出(Output)、結果(Outcome)、服務品質、民眾滿意度等。英國前首相柴契爾夫人於1979年上臺後,旋即推動「財務管理改革方案」(Financial Management Initiative),要求各部會清楚界定目標,研議相關績效指標,以瞭解支出流向與目標達成的程度,被視為這一波政府再造中績效管理的里程碑(丘昌泰,2010)。績效管理當時在英國政府出現,反映當時執政者關切金錢價值,重視經濟、效率、效能等「三E問題」。換言之,政府再造的成敗,乃在於各機關能否藉由以成果為導向的績效管理,將各機關之施政或計畫執行的成果轉變為客觀的課責標的,以檢測並強化政府對人民需求的回應能力。

施能傑(1999)則指出,政府實施績效管理的最大意義在於改變行政文化,讓公務員以正面積極的態度去面對績效管理的價值,並認識到儘管績效測量可能帶來高度的爭議性,但仍能促使公務員更負責的去在意資源運用的效率性。

 

貳、美國政府的績效管理作法

我國於民國90年參考美國「政府績效成果法」訂頒「行政院所屬各機關施政績效評估要點」。爾後又於民國95年參考美國「總統管理議程」,採燈號制進行施政績效管理。續於民國98年訂頒「行政院所屬各機關施政績效管理要點」,運用平衡計分卡(Balanced Scorecard),結合總統治國理念及行政院施政主軸,策訂各機關之關鍵策略目標及關鍵績效指標,促使各機關積極落實績效管理工作。由此可見,美國聯邦政府的績效管理制度對我國影響至深至大。

一、柯林頓政府時代(1993~2001)─政府績效成果法

美國自柯林頓總統1993年上任後,旋即在國家績效評估(National Performance Review, NPR)的大架構下,推動數以千計的具體行政改革工作,以提升政府績效,建立一個「企業性的政府」(Entrepreneurial Government)。而在這些改革工作的背後,「政府績效成果法」(Government Performance and Results Act, GPRA)堪稱是最重要的基礎。

(一)GPRA的規範:

GPRA最重要的概念就是將企業的策略管理理念首度全面性地引進政府機關的管理運作過程,強調政府施政應以績效與成果為導向(施能傑,1999),並要求各聯邦政府機關研訂下列事項:

1.策略規劃:聯邦政府各機關必須向預算管理局(Office of Management and Budget)與國會遞送一份該機關未來各項計畫措施之策略計畫書,其中應包含政策方向、預算與執行藍本,至少涵蓋五年,且每三年應更新與修正,其內容包括:機關主要任務與職掌;建立結果導向之長期目標;詳述長期目標如何達成,包括為達成該

 

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