國試論壇 - 探究鄉(鎮、市)公所可否能成為行政裁罰主體
探究鄉(鎮、市)公所可否能成為行政裁罰主體
行政趨勢2017/10/19 蘇諾凡 人氣:1948
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 本文探討的重點是,鄉鎮市規約(即鄉鎮市自治條例)能不能定有罰則?其次,就算鄉鎮市規約(即鄉鎮市自治條例)不能定有罰則,則鄉鎮市公所可否成為中央法律、法規命令或上級自治條例(如縣市自治條例)所定罰則之處罰執行機關?

一、鄉(鎮、市)公所能否訂定裁罰性規範?

(一)制度面上:依地方制度法第2條及第3條規定,縣(市)及鄉(鎮、市)係屬獨立之公法人地位之團體,而鄉(鎮、市)仍是縣所劃分出之轄區範圍,於法仍受縣(市)政府之監督管理。換言之,縣政府乃是鄉(鎮、市)公所之上級監督單位。

(二)法律面上:

1.查「行政罰法」第4條規定:「違反行政法上義務之處罰,以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」復依地方制度法第26條第2項規定:「直轄市法規、縣(市)規章就違反地方自治事項之行政業務者,得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰」。同法第4項亦規定:「自治條例經各該地方立法機關議決後,如規定有罰則時,應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布;其餘除法律或縣規章另有規定外,直轄市法規發布後,應報中央各該主管機關轉行政院備查;縣(市)規章發布後,應報中央各該主管機關備查;鄉(鎮、市)規約發布後,應報縣政府備查。

2.另就地方制度法第19、20條規定內容,縣(市)自治事項包含組織行政管理、財政、社會服務、教育文化…等十三大項,而鄉(鎮、市)自治事項僅有九大項,跟縣(市)比起來則少了水利事項、勞工行政、經濟服務、都市計畫等四大項。且這九大項亦包含在縣(市)自治事項。

(三)小結:準此,縣(市)政府既然是鄉(鎮、市)公所之上級監督機關,其鄉

(鎮、市)之九大自治事項又與縣(市)政府有重複情形,為避免產生縣(市)與鄉(鎮、市)裁罰基準不同,造成一縣二制情形,在立法當初即把裁罰權利從鄉(鎮、市)公所予以排除,回歸比照縣(市)自治條例規定內容辦理之。

二、鄉(鎮、市)公所得否成為罰則之處罰執行機關?

目前鄉鎮市似無於鄉鎮市規約(鄉鎮市自治條例)制定罰則之權,即能否代

表鄉鎮市公所能成為國家法律、中央法規命令或是直轄市、縣市自治條例所定各該罰則之處罰機關呢?以下我們從法務部及內政部幾個相關函釋探究之。

(一)法務部民國九十二年八月八日法律字第○九二○○三一三○六號函,

即曾就關於縣市政府得否訂定喪葬設置管理自治條例,將墳墓違規設置情形之取締及處理委由鄉鎮市主管機關辦理乙案,表示見解如下:按行政程序法第十五條第二項規定:「行政機關因業務上之需要,得依法規將其權限之一部分,委託不相隸屬之行政機關執行之。」所稱「委託不相隸屬之行政機關執行之。」所稱「委託不相隸屬之行政機關」,依學者通說認為係指同一行政主體之法人之不相隸屬機關間之委託情形。次按殯葬管理條例第三條第二項第三款及第二款明定各級主管機關之權責劃分,其中違法設置、擴建、增建、改建殯葬設施、違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之查報為鄉鎮市主管機關之權限,取締及處罰之直轄市、縣市之主管機關之權責。準此,本件縣市政府如欲將違法殯葬行為之取締及處罰事項委由鄉鎮市公所辦理,尚不涉及上開行政程序法第十五條第二項規定之適用,至於縣市政府訂定喪葬設置管理自治條例,將墳墓違規設置之取締及處罰委由鄉鎮市主管機關辦理,是否符合地方制度法有關委辦規定及殯葬管理條例第三條規定,貴部(內政部)為二法主管機關,宜請本於權責依法審認之。

(二)法務部亦主張另依內政部九十一年十一月十五日台內民字第○九一

○○六二一五三號函有關研商殯葬管理條例施行相關事宜第一次會議紀錄《伍、討論事項第三案決議》略以:「查殯葬管理條例第三條第二項第二款及第三款規定,鄉鎮市主管機關應就轄內違反本條例規定之案件進行查察後,報請縣主管機關予以取締及處理;如縣政府因墓政業務人力不足,無法負擔所有鄉、鎮、市公立公墓內個別違規案件之取締工作,似得參照行政程序法第十五條及地方制度法第二條第三款之規定,委由鄉、鎮、市公所執行之。」意旨,似有誤解;並為指明。

(三)除上開有關墳墓違規設置情形之取締及處理案,係典型的鄉鎮市之「委

辦事項」外,法務部民國九十四年一月十四日法律字第○九三○○五三七三○號函,亦就關於彰化縣政府函詢有關興建中違章建築勒令停工通知單可否指定由鄉鎮市公所填發適法疑義案,表示:行政程序法第十五條規定:「行政機關得依法規將其權限之一部分,委任所屬下級機關執行之。行政機關因業務上之需要,得依法規將其權限之一部分,委託不相隸屬之行政機關執行之。前二項情形,應將委任或委託事項及法規依據公告之,並刊登政府公報或新聞紙」係指行政機關依據法律、法律具體授權或概括授權訂定之法規命令,將涉及公權力行使之權限移轉所屬下級機關或同一行政主體 (公法人) 不相隸屬之其他機關而言,本件彰化縣政府將違章建築之查報工作委由鄉鎮公所辦理,因屬不同行政主體間之權限移轉,與行政程序法第十五條規定有間,其性質似屬委辦,因涉地方制度法之適用,宜函詢主管機關內政部表示意見。

(四)內政部一百年五月六日台內營字第1000803645號函釋意旨:「…本部94年3月9日台內營字第09400817181號函釋:按地方制度法第2條第3款規定『委辦事項:指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定,在上級政府指揮監督下,執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務,而負其行政執行責任之事項。』另依據法務部94年1月14日法律字第0930053730號函釋:「行政程序法第15條規定:『行政機關得依法規將其權限之一部分,委任所屬下級機關執行之。(第1項)行政機關因業務上之需要,得依法規將其權限之一部分,委託不相隸屬之行政機關執行之。(第2項)前二項情形,應將委任或委託事項及法規依據公告之,並刊登政府公報或新聞紙。(第3項)』」係指行政機關依據法律、法律具體授權或概括授權訂定之法規命令,將涉及公權力行使之權限移轉所屬下級機關或同一行政主體(公法人)不相隸屬之其他機關而言。…將違章建築之查報工作委由鄉鎮公所辦理,因屬不同行政主體間之權限移轉,與行政程序法第15條規定有間…,是縣政府如欲將部分建築管理業務授權由鄉(鎮、市)公所辦理,因屬不同地方自治團體(行政主體)間之權限移轉,屬『委辦』性質,故無行政程序法第15條規定之適用,至擬委辦予鄉(鎮、市)公所時,依地方制度法第2條第3款規定,應以法律、基於法律授權之中央法規或縣自治條例為依據,始得為之。…是本案貴府公告依據二,請據以檢討修正;至貴府如認有業務需要,擬將建築法第86條擅自建造之裁罰權限隨業務委辦鄉(鎮、市)公所,應以自治條例定之。」

(五)就上述幾個函釋來看,即可得知,上級地方自治團體若需依法將其辦理之事項交付於下級地方自治團體辦理時(即處理委辦事項),需分別為法律授權之中央法規命令或縣自治條例為之,交辦事項則無前揭適用上之限制,舉例來說,倘鄉(鎮、市)公所清潔隊以縣政府環保局之名義,就違規小廣告或廢棄物違法傾倒所為之裁罰,即屬「交辦事項」,便無需自治條例有所明文規定,反觀,倘縣政府有將其辦理之事項及權限下放交付於鄉(鎮、市)公所,便需有法律授權之中央法規命令或縣自治條理明文規定之,始屬與法無違。【補充:目前實務見解竟有將「委辦」與「委由辦理」刻意予以扭曲並給予不同分類的看法,主張「委辦」者係由原委辦機關負擔業務經費,而「委由辦理」則由受委辦機關負擔業務經費。】

三、實務案例

(一)某縣政府訂定「○○縣攤販管理自治條例」,該條例第3條規定略以:

「本自治條例所稱主管機關,在縣為縣政府;在鄉(鎮、市)為鄉(鎮、市)公所,其權責劃如下,…攤販之規劃、登記、發證及管理事項,由鄉(鎮、市)公所辦理。」同法第17條第1項規定:「攤販未取得攤販營業許可證擅自營業者,除禁止營業外,並處新臺幣三千元以上三萬元以下罰鍰;並得按次處罰。」

(二)該縣某公所因碰巧遇到攤販開罰情形,舉報縣府處理,縣府認為所稱主

管機關在鄉(鎮、市)即為鄉(鎮、市)公所,應可就該違規事項予以裁罰。然該公所則認為條例中並未清楚明定相關裁罰權可得隨業務委辦鄉(鎮、市)公所為之,其行政裁罰權之行使,亦否涵攝於攤販之規劃、登記、發證及管理事項行為內涵之中,其管理權可否擴張至不利人民權益之裁罰?特函請內政部請求釋示。

(三)內政部106年9月26日台內民字第1060436144號函示略以:「有關縣

自治條例得否賦予鄉(鎮、市)公所裁罰之權限,查本法第26條第2項規定,直轄市法規、縣(市)規章就違反地方自治事項之行政業務者,得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。依上開規定,鄉(鎮、市)規約尚不得制定罰則,惟對於鄉(鎮、市)公所得否為裁罰機關,並未有明文。準此,縣自治條例於不牴觸上位法規之範圍內,尚非不得賦予鄉(鎮、市)公所裁罰之權限。惟仍宜視鄉(鎮、市)公所之執行能力及條件,事前妥為評估及協調。

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