國試論壇 - 我國公職人員選舉罷免法門檻修正之適當性疑議
我國公職人員選舉罷免法門檻修正之適當性疑議
行政趨勢2017/10/25 子雲 人氣:2134
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 一、新聞案例事實

新北市選舉委員會於106年10月20日發布新聞稿,立委黃國昌罷免案提議人送交的有效連署書共2萬6745份,跨越2萬5120份連署門檻,今天將呈報中央選舉委員會,經中選會查核並宣告罷免案成立與否。新北市選舉委員會副總幹事黃堯章上午接受中央社記者訪問時表示,若罷免案成立,新北市選委會將在20天至60天內,辦理罷免案投票。

二、105年11月29日立法院三讀關於罷免門檻修正之修法比較

三、評析

(一)「罷免」的本質

罷免係直接民主權利之一,世界上僅有少數國家有罷免制度,民主國家必然有選舉制度,但不一定有罷免制度,因為對特定民選人員的罷免,等於提前舉行信任投票,有提前選舉的意味。罷免制度是否適當,學者認為應視我國民意代表究採「法定代表說」或「委任代表說」。「法定代表說」認為民意代表雖有選區範圍,但代表性不限於選區,亦即民意代表一旦當選之後,係代表全體國民而非選區選民,因此就此說而言,罷免並非必要制度。「委任代表說」則認為民意代表既係由該選舉區選舉產生,僅能代表該選區之選民,此時罷免即可能為必要之制度。

以我國中央立法委員來說,依憲法第62條規定之意旨(立法院為國家最高立法機關,由人民選舉之立法委員組織之,代表人民行使立法權),應係採法定代表說,但卻同時有罷免制度,因此有學者認為,在制度之設計上有邏輯扞格之處。

(二)罷免的選舉人計算基礎

此處有爭議的是,罷免案的選舉人計算基礎究係以「罷免時」抑或是「原選舉時」?中央選舉委員會曾有前後不一的說理,然學者認為,罷免為「政治責任」的追究,乃現在的公民對民選公職人員不滿的政治反應,故應不限於當初投票贊同的人才可參與罷免投票,故原選舉區之選舉人總數,因為時間的經過,人口遷徙發生變化,罷免案連署及投票門檻的選舉人計算,均應以「罷免案各階段成立時為準」。

(三)罷免案是否可宣傳的討論

舊選罷法規定罷免不可宣傳,有學者認為,該規定係屬戒嚴時期之規定。在民主憲政國家中,透過言論自由批判政府不當措施或施政,或對公職人員追究政治責任,是避免國家濫用權力的最佳手段之一。因此,在民主體制下,國家機關行使職權所採取的各種措施,均涉及「公共利益」,而對公益事件的評論,應屬對「可受公評」之事為評論,不論是否屬正確之評論,均應受憲法所保障。完全禁止宣傳罷免,明顯違反比例原則,過度侵害人民之言論自由,故透過選罷法之修正,將禁止罷免案宣傳之規定予以刪除。

(四)罷免案是否可與一般選舉同時舉行的討論

舊選罷法禁止罷免案與一般選舉同時舉行,依上述,我國立法委員既係採「法定代表說」,則立法者原可選擇不建置罷免制度,但既然已經設計了罷免制度,則不應以任何方式實質的使罷免制度形同虛設。且民主國家對於人民積極參與公共事務,應立於積極鼓勵之立場,並建立促進參與之機制。而一般經驗顯示,公民對於選舉較為熱衷,故藉由選舉機會進行罷免,可讓人民更有表達公共事務意見的機會。

再者,我國之公民投票法並未禁止公民投票與一般選舉同時舉行,歷年幾次公民投票亦配合一般選舉合併舉行,而和公民投票一樣具有直接民主性質的罷免投票,如禁止與一般選舉同時舉行,乃違反選罷法鼓勵公民參與的立法原則,故於本次修法中,將禁止罷免案與一般選舉同時舉行之規定刪除,往後罷免案可與一般選舉同時舉行。

(五)罷免案門檻是否過高的判斷

罷免之目的在於人民追究代表民意之人的政治責任,不須民意代表有任何的違法行為,只要失去選民的信任,選區選民即可提案罷免,因此學者認為,理論上,人民選舉出一位民意代表有多少票數,罷免案亦應有約略相同的數目。

(六)罷免投票門檻設計之討論

學者認為,罷免門檻之設計是否過高,應視不同之選舉制度而定,以下分別論述之:

1.以我國區域立委而言—單一選區相對多數制

我國區域立委採單一選區相對多數制,當選用需票數皆在40%以上甚至如果僅有兩大黨提名,則需過半,因此在舊制的罷免以提案2%、連署13%以及過半投票率、過半同意之設計,其實並不過高,因為,選出一位民意代表需要這麼多票,沒有理由讓罷免門檻過低。

本次罷免案之修正,將罷免門檻大幅降低,其一大部分原因係因為2015年「割闌尾」行動,罷免內湖、南港區立委蔡正元失敗導致,然觀其該次投票,投票率僅24.9%,未達舊制下50%之門檻,而贊成票數7萬6,737票,該同意罷免支票數亦不及於蔡正元當選時的11萬1,260票,因此,「割闌尾」行動的失敗,其主要原因應係參加投票的比例過少,其可能與舊制下的「罷免案不可宣傳」以及「罷免案不得與一般選舉合併」之兩項規定有關,而非罷免門檻之設計過高。

罷免案之修正,大幅降低門檻,以提案1%、連署10%以及同意票高於反對票,且高於選舉人總數之1/4,罷免案即可成立。此門檻之設計就區域立委來說,是否合理?以本次罷免黃國昌立委一案分析,黃國昌當選票數為8萬508選票,然在新制下,只要約6萬2,798票同意且多於反對票就可以罷免成功;這樣的門檻設計,居然比黃國昌立委選舉時的對手李慶華得到的6萬8,318票還低。這即意味著,罷免新制成立門檻,可能比敵對政黨當初落選之得票數更少,此與人民選舉出一位民意代表有多少票數,罷免案亦應有約略相同的數目之原則不符。

2.以我國地方議員而言—複數選區單記非讓渡投票制

我國地方議員之選舉制度採「複數選區單記非讓渡投票制」(SNTV),其選舉方法為每一選區當選名額大於一,每個選民只有一票,按得票高低決定當選名次。因此在此制度之下,當選人不需得票過半或取得多數選民之選票,僅需取得一部份選民之選票即可當選,而當選所需票數最低可能僅4%至6%而已(視該選區膺選名額而定),則以罷免新制來說,以提案1%、連署10%以及同意票高於反對票,且高於選舉人總數之1/4,罷免案始可成立之設計,可能又屬過高。

3.小結

綜上所述,新制罷免門檻做出大幅修正,然對於區域立委來說,門檻似乎過低,但對於地方議員來說,門檻又可能過高。因此,有學者認為,罷免既係選舉的反對性權力,則只要超過該特定人當初所選擇的票數,即屬罷免成功,換言之,可思考罷免門檻不必固定採「比例制」而應該採「浮動制」,視個別罷免人當初當選的票數而定,至少必須有相同罷免票,才可以否決當初的當選,使其提前離開職位。

 

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