國試論壇 - 探究我國目前區城發展與跨域合作制度發展所面臨之挑戰
探究我國目前區城發展與跨域合作制度發展所面臨之挑戰
行政趨勢2017/10/31 蘇諾凡 人氣:692
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在全球化發展影響下,政治、經濟及社會結構快速變遷,使得我國中央及地方政府所面臨問題以及需要回應之公共需求,從過去單純僅面對單一行政區域內問題,逐漸演變成複雜且多面向的跨部門、跨區域事務,例如:水資源利用管理、衛生醫療管理、交通運輸、垃圾處理等,在在凸顯了當今我國各縣市跨區域合作的急迫性與需求性。本文將從法制面(憲法與地方制度法)及現行相關案例或政策,藉由規範面與實質面的交互論述,呈現我國目前跨區城合作的動態發展與問題所在。

一、現行跨域合作制度法制規範:

我國現行處理跨區域事務之法律基礎,主要規範可從憲法與地方制度法來討

論。按我國憲法第110條第2項:「前項各款,有涉及二縣以上者,除法律別有規定外,得由有關各縣共同辦理。」就上述規定,並未禁止地方自治團體跨區域合作之可能,採容許之立場。換言之,地方自治團體對於其自治事項,本自有其立法並執行之權,彼此間對共同事務跨越其自治區,尋求共同解決機制或制定共同遵守之自治法規,對該特定區域內之人或事務加以規制,本當符合地方自治之制度保障精神。

另外地方制度法亦於2010年1月18日修正通過第21條及第24條規範跨區域的相關業務之合作管理,包括:未來自治事項於涉及不同地方自治團體時,宜由各該地方自治團體協商辦理,必要時,才由共同上級業務主管機關介入協調;地方自治團體間處理跨區域自治事務時,得成立區域合作組織、訂定協議、行政契約或以任何其他合作之方式進行跨區域合作,同時也明定對於合作之內容如有爭議時,則可由直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)依爭議事件之性質,循行政協調或司法訴訟之程序處理。衡視這次修法旨趣可分以下三點說明,包含:1.確立各地方自治團體間可合作經營跨域之事業,如公車、自來水、垃圾等公共事務。2.對於跨域之事業經營,原則上係堅持應由地方自治團體辦理,以維護地方自主權之基本權能。3.惟對於地方自治團體辦理合辦事業之經費分攤,卻隻字未提,肇因乃經營事業繁多,其經費分期付款或如何支付,本就各有不同之方式,若事先規定可能反而礙事。由前揭地方制度法相關條文可得知,現行法規部分僅能概要給予地方自治團體有關跨區域合作的法源依據。但對於跨區域管理部分則不夠明確詳細,因此在如何推動跨區域管理的積極面及建設性則顯得略有不足,在依法行政前提下,以及公部門保守的心態作為,目前很難期盼地方自治團在跨域合作上有開創性的作為。

目前明定得以辦理跨區域合作事務的法規,如廢棄物清理法第7條:「直轄市、縣(市)主管機關,為聯合設置廢棄物處理場,辦理廢棄物清除、處理工作,得擬訂設置管理辦法,報經中央主管機關核定,組設區域性聯合清除、處理單位。」地方自治團體就可共同處理或委託辦理,抑或是成立區域性廢棄物清理合辦事業亦可。因此,「北基合作業」契約簽訂成功乃基於上開條文規定辦理。此外還有大眾捷運法第4條:「大眾捷運系統主管機關:在中央為交通部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府。路網跨越不相隸屬之行政區域者,由各有關直轄市、縣(市)政府協議決定地方主管機關,協議不成者,由交通部指定之。」因此中央和雙北縣市共同成立臺北捷運公司(由臺北市政府主導),負責臺北都會區捷運系統的營遲與管理,亦符合地方制度法第24條合辦事業之規定。 

二、實質政策途徑方面:

我國以往對於跨區域合作的方式,大抵以地方自治團體之間對於相關問題需

求採自願發起的組織為主,通常以「聯繫會報」這類非正式、結構較為鬆散且成員間不具強制約束力的政策網絡(policy network)型態出現為主。地方縣市政府透過政策社群(policy community)和議題網絡(issue network)的途徑,與鄰近縣市針對跨區域事務的相關議題,形成不同的政策領域(policy domains)之互動關係。同時,地方縣市政府間其所屬部門因業務上需求,亦會進而形成次一級政策網絡。這種地域性社區(territorial network)的型態,成為我國現行跨區域合作的主要模式之一。以下列舉我國過去及現在地方政府間跨域合作制度類型:

(一)聯繫協調會報模式:

此模式在行政實務上歷年來已發展出不同類型的定期性協調會報,例如:行政院中部聯合服務中心與南部聯合服務中心,定期召開中部、南部首長會報(如中部六縣市首長會報、南部八縣市首長會報等);中央與地方民選首長高峰會(如科學工業園區與新竹縣市首長會議);區域性地方政府定期召開業務協調聯繫會報(如高高屏首長暨主管會報、南部七縣市首長論壇、五福論壇、北臺區域發展推動委員會等)。上述相關聯繫會報中,南部八縣市首長會議與中部六縣市首長高峰會係由行政院南部聯合服務中心、中部聯合服務中心負責協調辦理,其功能性質類同於過去中央與地方縣市聯繫會報之形式。

(二)管理組織模式:

此種模式是以委員會、臨時任務編組及管理局方式組成,其本身可自主運用公權力資源以作為跨區域問處理的機制。例如:高屏溪管理委員會、新竹科學園區管理局等。

(三)城市聯盟模式:

例如臺灣健康城市聯盟、臺中縣市聯盟、高高屏區域城市聯盟及北臺區域合作發展聯盟等。

(四)行政契約模式:

本模式應以臺北市與基隆市共同簽署之「區域間都市垃圾處理緊急互助協議書」最具代表性。這是目前我國地方自治團體之間,簽署成功並持續進行的跨區域管理協議,乃是針對單一事務並經由兩造議會機關所同意簽訂之行政契約的合作方式,其性質雖偏向於專業技術面,且簽訂之後雙方依照契約之規定辦理即可,無太大之爭議問題。

(五)區域合作發展平臺:

面對紛雜多元的跨轄區政策類型,以及地方發展需求與條件限制,如何凝聚共識傾區域之力集中發展,已是區域合作當中的重要研究課題。對此,行政院經濟建設委員會依據2009年「國土空間發展策略計畫」中之空間治理機制,由上而下推動七大發展區之區域合作平臺建置工作,以跨域合作的方式推動,讓縣市政府間實驗互動機制,以及因應有利北中南各區塊未來發展之重要議題合作機制。目前存有四大區域平臺包括:北臺區域發展合作平臺、中臺區域發展合作平臺、雲嘉南區區合作平臺,以及高屏區域合作平臺等。

 

三、區域發展與跨域治理面臨之制度障礙

透過區域治理或都會治理建立地方政府合作的機制,可使地方政府間彼此分享資源,事半功倍共同解決跨區的問題,並能帶動整體區域的共同發展。但在我國目前區域發展卻常面臨難題,以下就行政法制、空間計畫、財政治理、政黨政治、績效管理及民主課責等面向進行分析:

(一)行政法制面:

1、現行跨域治理法制規範疏漏:

首先憲法第110條第2項:「前項各款,有涉及二縣以上者,除法律別有規定外,得由有關各縣共同辦理。」就上述規定,並未禁止地方自治團體跨區域合作之可能,採容許之立場。其次,區域計畫法第18條授權各個「主管機關為推動區域計畫之實施及公共設施之興修,得邀同有關政府機關、民意機關、學術機構、人民團體、公私企業等組成區域建設推行委員會」。此一委員會似乎扮演都會區跨域事務整合與協調之功能,但是區域建設所需經費之來源係由區域內個別事業主管機關編列年度預算辦理,如此可能弱化此一委員會的功能,再加上目前為止尚未有區域建設推行委員會的執行經驗,使得原本法制上已有規範卻無法落實。

再者,雖然地方制度法已於2010年1月18日修正通過第21條及第24條規範跨區域的相關業務之合作管理(如前述),相較於原條文已進步許多,但仍存在許多相關配套措施或誘因機制配合的問題,此外,各行政區域內法令互相牽制或劃地自限,尤其甚少提及跨域的合作及管理事宜。因此,地方制度法僅能被動的給予地方自治團體施行跨區域合作的法源依據而已,加上強調上級機關之指派,未落實促成地方政府的合作關係,徒具宣示形式居多。

2、行政轄區割裂本位化:

各地方政府往往以個別行政區域作為施政轄區,因此在業務推動上常受限於轄區割裂而未能以區域或都會發展為基礎,例如以臺北市和新北市、桃園市、基隆市為例,其在生活機能上,可謂是一體的;在此一都會區居住、工作的民眾,生活互動十分密切,但礙於行政區劃之不同,許多跨縣市的相關問題,協調起來也困難重重。甚至來自如此緊密生活圈的民意代表,也因行政區劃造成的選區利益衝突,彼此對立嚴重,此種就是錯亂現象的例證。

此外,目前我國都市計畫規定,公共設施是依計畫人口來加以設置,而都會區中,核心都市與鄰近衛星鄉、鎮、市關係密切、相互依賴,諸如:交通、水源及垃圾等,皆無法以單一的市鎮計畫或市縣綜合發展計畫加以克服。加上在都會區域內鄉(鎮、市)公布實施都市計畫,均係依據個別地方需要擬定,並未顧及毗連地區與整體的發展觀點。另從行政體系觀之,地方政府間的不相統屬與地位上的不對等性,也成為侷限縣市合作的阻礙。

3、區域公共事務的外部化:

都會區內諸多公共事務並非完全侷限於地方之行政轄區,有時這些事務具有「外部性」(externalities)或鄰避現

 

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