國試論壇 - 我國直轄市區級政府(區公所)所面臨之挑戰及未來走向
我國直轄市區級政府(區公所)所面臨之挑戰及未來走向
行政趨勢2017/11/10 蘇諾凡 人氣:591
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我國政府於2009(民98)年4月修正地方制度法,增訂第7條之1及第7條之2,賦予縣市改制為直轄市之法源,而此地方政府改革之路徑,採取集權於上層地方政府,透過縣市改制為直轄市,將原先民選之鄉鎮市長改制為官派區長,並廢除鄉鎮市民代表會。然立法院又於2014(民103)年再度修正地方制度法,重新賦予原住民區自治法人地位,使我國直轄市所轄的次級地方組織邁向「雙軌制」;亦即,原住民區為地方自治法人組織;而非原住民區域為直轄市政府的「派出機關」。2016(民105)年立委鄭運鵬則再拋出改革議題,提案修法將目前的「鄉鎮市區」制度全部都改成「區」,至於區長則由縣市首長指定官派,等於宣告廢除鄉鎮市長選舉及鄉鎮市民代表會。以下針對相關背景及現行規範和未來走向一併探究之:

一、「區」級政府在我國地方自治體系中的地位與現況發展:

依地方制度法第58條第1項規定:「直轄市、市之區公所,置區長一人,由市長依法任用,承市長之命綜理區政,並指揮監督所屬人員。」依此,在體制上,區公所為直轄市政府之派出機關。以新北市為例,依新北市各區公所組織規程第2條1項規定,區公所置區長,承市長之命,新北市政府民政局局長之指導監督,綜理區政,並指揮監督所多員工。據此,區公所似兼有直轄市政府所屬民政局之下級機關的性質。

就我國合併前直轄市之區制度而言,北、高二市之區公所治理模式,以區公所為直轄市之派出機關,期能收事權集中之效;惟合併後各個新直轄市幅員廣大、地方發展具多元性,且在地理、人文、產業結構、交通、族群,乃至於政治生態等方面,實具有相當的複雜程度,如欲採行北、高兩市區公所模式之區制度實有其困難。回顧在臺北縣等縣市改制為直轄市之際,就存有區自治爭議,中央政府最後定調為「合併改制初期沒有區自治」(內政部民政司,2009);內政部並強調直轄市是否實施區的民選自治,該把臺北市納入一體考量,不能臺北市區長官派與新設直轄市區長民選之「一國兩制」情形發生。

然則,為落實憲法增修條文第10條保障原住民政治參與的精神,並積極回應原住民族社會的意見,賦予直轄市山地原住民區地方自治團體法人地位,使其享有地方自治權限,立院於是在2014年1月29日修正地方制度法,增訂第四章之一,設置「直轄市山地原住民區」,於新北市烏來區、桃園市復興區、臺中市和平區、高雄市那瑪夏區、桃源區、茂林區實施區自治,設民選區長及區民代表會,形成直轄市內「非原住民區長官派、原住民區長民選之雙軌併行」的「一市兩制」情形。

二、我國鄉鎮市改制為官派區長之過程與面臨問題:

按我國憲法第10章中央與地方權限劃分(第107條至第111條)、第11章(第112條至第128條)及憲法增修條文第9條所規範地方制度,為「省」及「縣」,有關直轄市的規範,僅於憲法第118條規定,直轄市之自治,以「法律」定之。復依地方制度法第4條第1項規定,人口聚居達125萬人以上,且在政治、經濟、文化及都會區域發展上,有「特殊需要」之地區得設直轄市。爰是,制憲者對直轄市之想像是有別於省(縣),並非全然係從地方自治的角度構思直轄市之設置。

而為了貫徹直轄市所具有的「特殊需要性」,並使直轄市政府內的區公所有效執行市政府的政策,我國對於直轄市內的區級政府,向來採取官派思維,讓區公所成為直轄市政府的「執行機關」(或稱派出機關)。以臺北市為例,原為臺北縣南港鎮、景美鎮、木柵鄉等自治體,劃入臺北市後,皆改制為官派。嗣後,2010年的縣市改制為直轄市,仍維持直轄市之區公所的區長官派模式。

然就以往的臺北市及高雄市皆屬工商發達的都會地區,惟2010年新設置的直轄市,兼有都會區及鄉村區,甚至有山地原住民鄉,其情況有別於既有的直轄市。關於區級政府改制(鄉鎮市公所改制為區公所)之問題,論述如次:

(一)資源分配權集中於地方的上層政府:

在目前六個直轄市中,新設直轄市土地面積遼闊,過去鄉(鎮、市)為自治體,許多地方公共事務及財政支出需求,可由鄉(鎮、市)處理,然而在改制直轄市後,許多事務決定權集中於市政府,造成偏遠地區居民之公共服務的「可及性」及「時效性」減損。以臺南市為例,高度發展的原臺南市與幅員廣大的原臺南縣,合併改制為直轄市,其城鄉、區域長期就不對等,偏遠地區公共服務欠缺,教育、醫療、社福等資源匱乏等問題並未因改制升格為直轄市而改善,反而更形甚嚴重。

(二)文官區長是否貼近在地民意:

直轄市的區長需由市長就具有公務人員資格者派任之,官派的文官區長,具簡任官資格,須經歷行政機關科層體制的歷練,恐易產生保守消極心態,或無法傾聽在地民意需求等現象。立委羅致政等人於2016年12月,提案修正地方制度法第58條條文,基於地方自治之精神,促使直轄市市長對首長任用之自主權及責任政治,應准予直轄市市長依政務需求,選任政務職擔任區長,以及時回應民意需求。惟就貼近民意的觀點出發,讓區長能迅速的「在地決策」及「在地解決」,是否考慮區長以民選為宜?

(三)區級政府改制,造成業務規模縮減及功能弱化:

區級政府從民選之鄉(鎮、市)自治體改制為官派區公所,許多原屬鄉(鎮、市)公所的公共服務職能移撥至其他市府局處,例如,清潔隊移撥至環保局、公立托兒所改隸教育局、殯葬納骨塔改隸民政局、立體停車場改隸交通局等。此類公共服務事項的移撥或改隸,對區級政府內的居民造成立即影響有:

1、居民取得公共服務之成本增加:因業務移撥,許多業務申辦窗口由區級政府(原鄉鎮市公所)調整至市政府,無形中增加民眾取得公共服務的時間與交通成本。

2、居民義務不變,權利減損:如原臺北縣土城市制定有臺北縣土城市公有靈恩納骨塔使用管理自治條例,賦予土城市居民享有優先入塔安置權,惟改制區公所後,該地居民則須忍受此「嫌惡設施」,亦不再享有優先權,須與全新北市市民共享。

3、區級政府規費收入減損:納骨塔與停車場原是許多鄉(鎮、市)重要規費收入來源,改制為區公所後收入上繳至市府重分配,間接導致區級政府規費收入減少,不利於地方事務推動。

4、區級政府的多元特色消失:

(1)許多鄉(鎮、市)在改制前已發展出極具地方特色的在地文化,呈現出豐富的「地方多元特色」。然而,廢除鄉(鎮、市)自治選舉,使得民主選舉之集體決策權被剝奪,亦使地方特色逐漸消散,且易造成忽略在地居民的生活需求或偏好情況。事實上,經濟部中小企業處自1989年起推動「一鄉鎮一特色」,行政院亦於2007年核定「地方特色產業深耕加值四年計畫」,並於2009年成立「地方產業發展基金」,以鄉(鎮、市)為單位,發掘具有歷史性、文化性、獨特性及經濟效益的地方特色產業,期待達成「一鄉一特色、全國全產業」政策願景,以促進地方經濟發展及創造在地就業機會。

(2)就立法者而言,2010年後依地方制度法改制之直轄市,有意透過區的整併,打造新的生活圈,進而促使區得規模及人數數趨於平均(但行政區劃法草案目前仍未通過)。此種作法,讓各區呈現具有「標準化」的「一致性」。試想,維持現行直轄市各區現況並強化原鄉(鎮、市)既存的地方特色,而讓各區間呈現「多元化」的「差異性」,是否更有助於地方的長遠發展?

三、區自治化或派出化

基層地方事務存有「中央政府的不可治理性」,從行政分權理論,而須採取「委任分權」、「授權」、「去中央化」等方式,將權力移轉給地方政府處理,亦即,地方事務具有高度的在地性,中央政府無法獨自提供所有的公共服務,不論民主政體或威權政體均需設置方政府,由地方政府分擔公共服務之職能。以下擬以「在地決策」的觀點,探究我國直轄市之區級政府,應實施區自治化亦或採派出化予以評析。

(一)實施區自治之事由:

為落實地方治理的精神,讓區級政府成為地方居民政治參與及社區認同的中心,賦予區級政府更高的自治權、鼓勵在地居民在地方公共事務中扮演更積極參與的角色,其理由包含:

1、保障在地居民獲得公共服務的權利:從地方自治理論觀之,區自治後將擁有自有財源,可直接進行資源分配,有助於「在地需求獲得政府回應程度」及「取得服務之便利程度」之提升。

2、取得實施跨域合作之主體地位:按地方制度法第21條、第24條及第24條之1之跨域合作機制,皆以地方自治團體為主體,官派的區公所因非自治團體,爰不得作為跨域合作之主體。因此,賦予區級政府自治地位,能讓區級政府取得跨域合作之主體地位,並在相關政策誘因下,區級政府可主動進行跨域合作。

3、開拓地方財源,強化財政紀律:依監察院資料,直轄市的債務狀況惡化,開創地方財源是強化財政紀律的關鍵所在。在直轄市,多由經濟發展局或觀光旅遊局辦理,而非由區公所處理,倘將區公所改制為自治體,以「在地鏈結」、「社區營造」方式,強化地方之獨特性及其色,以驅動地方產業之發展,充裕地方財政。

(二)實施區自治之方式:

按區級政府之定位及權力均規範於地方制度法,如欲將官派區長改制為自治體,僅須修改地方制度法,並不涉及修憲議題,其概述如下:

 

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