國試論壇 - 從政治及公民參與探析審議式民主及參與式預算內涵
從政治及公民參與探析審議式民主及參與式預算內涵
行政趨勢2017/12/12 蘇諾凡 人氣:2068
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從歷史演進過程來看人民與國家的關係裡,在剛開始的時候人民只有無止盡的義務,統治權力掌握在極少數的人手中,一般人民只能被動地接受統治,不僅對統治的方式與內容無從置喙,生命、財產更可能受統治者無端迫害。約莫十八、十九世紀,民主之風潮逐漸進入入類歷史舞台,人民開始向統治者爭取各項權利,包括自由權、受益權到後來的「參政權」,亦即人民是站在統治的地位上,決定誰擁有政府職位,並且決定政府的政策與行動。以下將從政治參與乃至公民參與等面向探析當下最受關注之「審議式民主」及「參與式預算」內涵。

一、政治參與意義及模式

政治參與依照政治學者Verba與Nie的說法界定為:「一般公民或多或少直接地以影響政府的人事甄選或(及)政府所採活動為其目標,從而採取的各種行動。」

(一)政治參與至少包含以下四個元素:

1、公民:政治參與的主體是公民,至於政府官員、民意代表、職業說客等介入政治的專業人員,都並非政治參與的主體,例如政府官員為了某項政策而從事說明與解釋,民意代表為了通過某種法案而在國會的正式開會或私下場合說服同僚,均不算是政治參與。公民則是一個國家裡面享受權利與負擔義務的國民,一般而言公民有法定年齡的限制,法定年齡的最低標準在大多數國家是訂在18歲到21歲之間。政治參與不以公民人數的多寡為條件,但是通常人數愈多,在其他條件相同的情形下,政治參與的目標愈容易達到。

2、行動:政治參與必須要以行動來展現,包括投票、勸說他人投票、政治獻金、參與政黨或政治菁英所舉辦的造勢活動、遊行、示威、抗議等。然而,只要有行動,無論此一行動是自主的或是被動員的,是合法的或非法的,也無論此一行動最後是成功的或失敗的,均算是政治參與。

3、政府:政治參與和政府的人事以及政府的決策或行動有關,公民可以透過選舉或與選舉有關的活動決定誰在政府的職位上,間接影響政府的決策與行動。

4、目的:政治參與有其目的性,無論公民是透過選舉來間接影響政府的決策與行動,或者是透過直接行動來影響政府的決策與行動,推到最終目的,都是企圖去影響政治體系內價值的權威性分配。

(二)政治參與的模式

政治參與的模式可以分為慣常性(conventional)與非慣常性的(unconventional)兩種。慣常性的政治參與包括兩大類:第一類是試圖影響政府人事的活動,亦即與選舉有關的活動,包括投票與競選活動。第二類慣常性的政治參是試圖直接影響政府的決策與行動的活動,包括政治溝通、合作性活動、接觸政府官員或民意代表及公民投票。除了慣常性的政治參與活動之外,還有一些非慣常性的政治參與活動,包括遊行、示威、抗議、抵制、暴動等等抗議性的活動,也逐漸成為公民參與政治的方式。

Verba與Nie根據其對幾個國家政治參與的研究指出,不同的政治參與模式之間是無法互換的,亦即一般公民若習於用一種模式來參與政治,則多半時候他們都會同同一種,而不用其他種政治參與模式去介入政治。同時,每一種參與模式所要達到的目標不同,需要的政治技巧也不同,有些可能較容易,需要的資源與政治技巧也少(如投票、與他人討論政治、寫信給國會議員),有些則較為困難,需要的資源與政治技巧較多(例如組成團體致力於某一個社區問題的解決、政治獻金、參與抗議性活動),其對於決策者所造成的壓力不同,帶來的影響結果也有異。以下將從政治參與角度下,針對「審議式民主」及「參與式預算」內涵析論之。

二、公民參與(Citizen Participation):

所謂的公民參與,指為了落實民主政治、創造公共利益及實現公民資格,由公民或團體所從事的所有公共事務與決定之行動,且公民參與行為必須 建立在合法基礎上,參與者須考量自身的知識及能力、花費成本、預期之影響力,用理性判斷選擇最有效的途徑與策略;其中所指的公共事務乃是以公民本身事務為基礎,然後擴大到全國性公共政策,所以每個公民都可以隨時關心並適時投入(許文傑,2000:65-97)。舉凡能夠自願參與各種生活周遭事務有關之活動,並享有討論、做決定 、發表等權利皆屬為公民參與。公民參與性質只是政府決策或執行過程的環節,亦即在政府經由民主程序所建立的政策目標下,進行「 瞭解」或「影響」,惟當政策與公民參與有衝突時,未必針對公共利益有一定的正向,公民參與只可影響 政府決策,但卻不能取而代之。

三、審議式民主(deliberative democracy):

1990 年起,以「公民為中心的公共管理」概念為基礎,透過公民之間在理性、反思以及公共判斷的條件下,共同思索公共問題及公共議題的解決方案,企圖建構一種在各方均可接受的方案,重新評估界定自己利益及觀點的可能性,以真正落實民主的基本價值,當民眾不同意其他人的意見時,應該持續理性討論,以達到雙方皆可接受的決定。審議式民主核心 精神在於倡議理性的討論及相互尊重,以公眾為主體,知情與開放的參與 ,透過深入的溝通討論和彼此對不同意見的聆聽,發展出公共利益與取向的價值,進而建立對於有爭議性公共議題可能的共識,是一種相當有特色的直接民主模式。以下針對其意涵、原則及可能限制予以論述:

(一) 審議式民主的意涵:

審議式民主主要是採取各種社會對話(social discourse)的方式,如公聽會、社區論壇、溝通辯論會等,透過社會公民間的理性反思及公共判斷(public judgement),共同思索重大公共議題的解決方案。亦設法建構一種在各方皆有意願理解彼此價值、觀點及利益的前提下,共同尋求公共利益及各方均可接受的議題方案,並重新評估界定自己利益及觀點的可能性之機制,以求在解決問題的過程中,真正落實民主的基本價值。換言之,審議式民主主要在追求對共同問題與衝突的持續對話過程中,爭議的各方皆願意保持持續合作的可能性。

(二)審議式民主的原則:

審議式民主必須掌握以下三項基本原則:

1、公開性(publiclity):參與審議過程的民眾與政府官員必須以公開及理性的政策論證方式,各自證明他們的行為及意見的合理性。

2、課責性(accountability):在一個民主政體中,政治人物的言行及主張,必須要向人民負起政治或行政上的責任,不能信口開河,訛騙人民。

3、互惠性(reciprociety):即參與審議的民眾及政府官員可以理性的、互惠的思考,並且共同承認互相尊動的立場。此原可促使參與者在組織及呈現他們的論證,使別人有所體認或接受時,同時尋求將彼此的差異降至最低程度,並尋求彼此重要意見的交會點。

歸納上述,審議式民主強調由專家學者、政府官員、利害關係人(民意)共同商議公共議題或方案,並取得共識的可能性,而非只是大眾意志的表達,它可以反映及表達出個人的自主性,一方面透過個人理性的說服,形成共同的政治生活,另一方面透過集體審議所形成的意志,要求政治人員做出適當的回應,並對其回應負起責任。

(三)審議式民主的可能限制:

審議式民主實施必須要有以下的實施條件,若未加以充分體現,則可能成為審議式民主的限制:

1、須以問題感知體悟問題情境:民眾對於問題是敏感的,倘不以權力和資訊不對等的方式,而設身處地的以同理心的方式使得老百姓能主動參與,將會減少政府對問題界定的限制。

2、須以問題的搜索認定後設問題:藉由問題的搜索,鼓勵不同社會及文化經驗的參與者,包容他人少許的錯誤,透過完整溝通及各自討論的過程,以探知所有問題。

3、須以問題界定發現實質問題:透過公開、自由、理性持續性,並具判斷與共識的討論,能更進而以業的角度分析去界定問題,避免因問題的建構錯誤,而取得議題實質正當性的情形。

4、須以問題陳述建立正式問題:在分享公共議題的資訊時,專家能建立一套民眾能懂的語言或資訊,反映問題本身的性質,並且扮演公民社會學習的協助者,以利審議式民主成功的條件。

四、參與式預算(participatory budgeting)興起及內涵

參與式預算在國際上其實已經推動了二十年,台灣的腳步一直沒跟上,但拜

2014年柯文哲在競選台北市長所賜,首次提出了「參與式預算」的政見,宣稱要「讓市民參與預算的提案及審查」。自柯文哲市長上台後,臺北市政府於2014年4月1日成立「臺北市公民參與委員會」,分為三個工作小組,包含有:公民參政組、開放資料組及參與式預算組,其中參與式預算組由民政局主政,每個月定期召開小組會議,負責規劃參與式預算的執行模式、教育推廣、人才培訓及提案審議機制。除了台北市以外,包含新北市、台中市、高雄市及中央的文化部等,都陸續展開了零星的參與式預算實驗,目前已經累積了一些經驗,足以讓我們做初步的反省,並思考未來的推動策略及方向。

(一)參與式預算源起:

參與式預算源起於巴西愉港市(Porte Alegre)。198

 

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