影響地方府(所)會關係預算案因素之探析(以鄉鎮市為例) - 國試論壇
影響地方府(所)會關係預算案因素之探析(以鄉鎮市為例)
行政趨勢2018/02/01 蘇諾凡 人氣:2770
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據報載:「彰化縣北斗鎮民代表會定期會落幕,鎮公所明年度總預算遭代表會大砍1億8,800多萬元,107年北斗鎮務運作恐將癱瘓,北斗鎮長楊麗香12月29日召開說明會,數度淚灑會場並公開道歉,盼所會和諧,強調會再提覆議。鎮代會表示,將等看到覆議案內容再做決定,不排除交由縣府協商。包含1億餘元的法定人事費、1,000多萬元的代表會經費,公所總計編列3億5,000萬餘元總預算,被鎮代會刪到只剩下3,800萬元業務費。」本文藉由本次案件先行探究縣(市)與鄉(鎮、市)地方政府相關預算之差異,再探討影響地方府會關係預算案之成因,分析如下:

(一)縣(市)與鄉(鎮、市)地方政府相關預算之差異:

1、政黨政治之影響:

一般而言,在鄉(鎮、市)層級中,政黨政治精神之深化較為不足,普遍受到地方派系因素的影響大過於政黨因素。相反的選區範圍越大之選舉,受限於對候選人的背景瞭解不足,最簡易的方式是從候選人所屬政黨,來辨別其施政理念與政治意識形態,如此政黨政治逐漸深化,也造成越高層級的政府與議會,其所受政黨因素影響越深的情形出現。

2、選區範圍:

其次,縣(市)議員所代表的選區較鄉(鎮、市)民意代表選區來的大,因此受到選區範圍大小的影響,縣(市)議員的地緣身份也比較明顯,其所面臨到之利益需求也有所差異,然為增加競選連任的成功機率,縣(市)議員也比鄉(鎮、市)民意代表具有更容易向選民邀功,以及爭取曝光的特質,因此縣(市)議員會盡力爭取選區的特殊利益,有較多為選區帶回「肉桶」的誘因。

3、稅法權限:

由於我國中央財政重分配制度可分為「統籌分配稅款」與「補助款」兩種,其建制的目的是期望透過重分配的方式,來減輕各縣(市)政府間的收失衡之情況。而補助款制度的名目眾多,容易發生「錢沒花在刀口上」的問題,也容易淪為政客綁樁或是執政者可資運用的政治籌碼。

(二)影響鄉(鎮、市)預算案之因素

1、所會關係為我國鄉鎮層級地方自治的中心,鄉鎮公所為地方行政管理者,代表會則是代表民意的監督者。若所會關係緊張、發生摩擦或衝突,將會形成政治惡鬥、僵局,行政機關可能因此癱瘓。然影響所會關係的因素相當複雜,初步整理造成所會失和的因素約有四類,第一項為選舉恩怨,其次為利益分配不均,第三是所屬派系不同(下段介紹),最後則是政治領導者的個人特質。而能夠使所會關係和諧,最主要的因素就是利益分配,雖然形成衝突的因素眾多,但是在「政治沒有永遠的敵人」這句話即可獲得證實。換言之,不同派系或政治團體彼此間為了選舉動員和競爭地方政經資源,往往會將選舉恩怨延伸到代表會,如果行政機關未能滿足鄉鎮民代表或地方派系的需索,便會產生所會之間的嚴重衝突,甚至造成預算審議嚴重阻礙。

2、「派系」大多是依附在政黨之中的次團體,與政黨不同,是一非正式組織,早期地方派系大多是地方政治人物以地緣、血緣、宗族或社會關係為基礎,互相聯合以爭取地方政治權力的組合(趙永茂,1997),隨著社經環境的變化,地方派系演化至今,主要多是以具有共同利益為目標,進而結合的地方勢力。在鄉鎮市層級地方所會互動過程中,地方派系之影響遠超過政黨,肇因於鄉鎮市地域、選區小,選民與地方政治人物易接觸、互動,因此較能夠深入了解候選人個人特質與辦事能力,不需要透過政黨的形象來幫助其判斷,因此普遍在鄉鎮政治場域,政黨屬性偏屬能發揮的力量實在有限。

3、自台灣在地方自治施行開放地方基層選舉後,地方派系透過對國民黨的效忠與支持,換得參政及經濟特許的權力,壟斷地方政經資源因而開始壯大。理所當然,地方政府預算就成為派系勢力競逐的利益重要目標。在民主國家中公共預算亦存在不同的利益衝突,也反映不同參與者的偏好,所以預算過程多元參與者將會透過協商、議價方式,來達成預算最後的決策。

4、以一般鄉(鎮、市)公所的公共預算為例,鄉(鎮、市)長一般都會在預算編列完成後,在代表會開議前,先就公所提出的下年度預算向代表會進行協商。而此種協商過程多是檯面下運作交易,因為代表會主席代表多數民代意見,若談判獲得共識,則其他代表大都也會接受協商結果。但是也有例外狀況,尤其當代表會主席無法掌握多數席次時,則鄉鎮長將會另外與其他較資深、影響力較大的代表進行協商,以確保年度預算能獲得多數代表支持。

5、鄉鎮長與鄉鎮民代表在預算協商過程中涉及利益交換,在鄉鎮市長所運用的交易籌碼大致有三種,第一是「民代建議款」,第二為「人事任用權」,最後是「其他公共資源」。民代建議款或稱「地方基層建設配合款」,乃源自於民代為服務選民,經營選區而向行政機關提出地方建設的建議事項,而由行政機關在該民代可支配運用的金額內撥款支應之(林錫俊,2003:217)。一般而言,民代建議款的額度會隨著派系、職位與財政狀況的良窳而有所變動,一般情形以代表會主席、副主席的額度最多,其餘代表額度則較少。其次是人事任用的權力,鄉鎮長根據地方制度法相關規定,被認為是握有人事權,因此鄉鎮長得以用人事缺額做為利益媒介,提供職缺給受請託的鄉鎮民代表或樁腳,藉此獲得其政治上的支持,建立利益關係的政治聯盟。最後是其他公共資源,台灣許多地方民意代表成員組成中,不乏家族或自己本身有在經營營造相關產業,競選民意代表只是為了能夠有足夠的資源運用,遂以公共建設資源做為籌碼,指定給特定的鄉鎮民代表承攬,並利用不法方式規避法規的限制,在民意代表同時具備利益團體的情況下,地方預算就成為利益鐵三角分食的大餅。

結語:

我國在選舉政治文化方面,因受限政治人物與人民欠缺對民主精神的瞭解,導致在公共事務運作的過程中,經常發生不遵守法規程序等情事,因而造成政治權力遭到誤用的情形,尤其在基層鄉(鎮、市)最為嚴重。未來應就幾個面向加強之,包括「強化主計單位預算審核職權」、「建立專業的幕僚支援(如立法院的預算中心)」、「公共預算資訊透明度提升」、「審議民主的運用(如參與式預算)」及「提昇民意代表素質,強化代表會審議能力」等,讓民主體制能夠深化地方,而不再是為人垢病之「黑金」溫床。當然也有立法委員及專家學者拋出廢除鄉鎮市層級的意見也有,如同現今直轄市底下改制區公所一樣,預算編列全面回歸縣(市)政府也是解決途徑之一,如何取得民主與行政效率間的平衡,是值得吾人未來省思之課題。

 

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