國試論壇 - 當前政府公共治理之挑戰
當前政府公共治理之挑戰
行政趨勢2018/10/04 蘇諾凡 人氣:2707
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自1990年代以來,公共治理理論席捲全球,無論從全球治理(global governance)、網絡治理(network governance)、多層次治理(multi-level governance)、分散治理(distribute governance)到電子治理(digital governance)等均蔚為風潮,也在學術與實務界獲得相當程度之重視,然而,與傳統治理(即官僚體制)相較,這些新興的公共治理理論內涵不再侷限於政府權威性的價值分配,而將核心概念擴展至政府部門與民間企業、公民社會(NPO、媒體等)的互動和協調過程。
根據國外「2012年愛德曼信任指標(Edelman Trust Barometer 2012)」調查指出,全球民眾對於企業、政府、非政府組織和媒體的信任水準普遍下降,尤以政府的信任度下降幅度最多,當政府的治理表現與民眾期待二者間的落差愈大時,人們愈不容易信任政府;也由於民間社會對於公部門的信任不足,公部門規劃推動的改善方案也經常遭受質疑和挑戰,甚或為反對而反對,導致政策溝通失靈、執行不順,增加了許多無謂的治理成本。該項調查也發現,政府在「傾聽民眾聲音」、「透明化作為」及「有效的財政管理」3項作為上,最令民眾失望。如欲提升民眾對於公部門的信任,積極縮小這3項作為最為關鍵,以下以我國目前在此3項作為上的表現及面臨之窘況及挑戰概述反思之:
(一)傾聽民眾聲音之挑戰
政府在傾聽民眾聲音的過程中,提供發表意見的多元管道和交流平台並非難事,真正的挑戰在於如何整合不同意見,並給予合理的回應。現今政府在傾聽民意、參考民意制定決策的過程中,卻產生兩個令人憂心的現象。一是「會吵的小孩有糖吃」的回應邏輯,二則為政治人物過於在意媒體的負面報導而造成所謂的「媒體治國」或「看報治國」的流弊。
在現今社會裡處處可見,某些民眾或團體動輒尋找民意代表召開記者會或向媒體爆料,然而倘當民意代表和媒體未盡查證責任,即在國會殿堂脫序演出,或以特定媒體優勢力量進行不平衡報導,即會造成行政部門莫大壓力;亦或者,只要特定抗議者堅持過久,場面鬧得夠大,就有可能造成閣員下台或政策大轉彎(網友戲稱髮夾彎),導致原本經過研究規劃的政策立場,就在少數民眾的激情演出和媒體的炒作下潰敗,這種政府無力整合不同意見,而讓民粹戰勝專業理性的情事一再上演,難免讓人有「會吵的小孩有糖吃」的無奈與失望。
(二)政府透明化作為之挑戰
所謂「政府透明化」係指民眾應充份瞭解政府作為的權利,以便有效地監督政府作為,包括我國訂定之「公職人員財產申報法」、「公職利益衝突迴避法」、「政治獻金法」及「政府資訊公開法」等陽光法案,均是政府透明的基礎法制改革。不過,儘管政府資訊公開的種類日益增加,但若要降低人民「資訊不對稱」的感受仍有一段路要走,理由包括,一是大部分的地方政府在資訊公開作為上不若中央部門積極有效;二是即使是中央部會主動公開的施政資訊,頂多也只能做到公開種類和數量充足,但資訊的可靠性和可讀性卻不盡理想。
其次,公部門推動政府透明化的作為,不應以揭露資訊為己足,否則現今「假新聞」充斥氾濫,致民眾無力區分真偽,最有效作法即政府應更積極增進資訊的可讀性與可親性,才能將新聞媒體擔任解讀公共資訊的代理人所產生的「代理成本」(agency costs)降到最低,而非企圖透過修法來箝制新聞自由。
(三)有效的財政管理之挑戰
我國雖然政府公共債務的規模不如美日等國龐大,不致於步上希腊的後塵,但卻必須正視我國公共債務成因中,「結構性財政赤字」比循環性財政赤字更為嚴重的事實。特別是我國國民租稅負擔率(政府稅課收入占GDP的百分比)長期走低,加上少子化和人口快速老化下,國家財政前景可說是愁雲慘霧。在預算資豐富時,人們不在乎財政管理體系的浪費無效率,政府可以花大錢滿足民眾各式各樣的需求,但當財政發生困窘時,不論是中央與地方的財政劃分,年金制度改革,亦或是八年8000億的前瞻基礎建設計畫等,政府都須兼顧民眾的需求和世代正義,將錢真正花在刀口上。
(四)因應策略與省思
首先,良善的治理(good government)必然是各個利害關係人皆能分享權力的模式,現代社會由傳統的政府模式(government model)轉換成治理模式(governance model),強調要藉由傾聽民眾聲音和透明施政的作為,讓民眾比以前獲得更多的參與機會和分享治理權力;相對的,民眾亦須為其所參與的行為及投入,負起應有的責任,即是現代治理模式下「雙向課責」(mutual accountability)概念落實。
其次,民意是多元紛雜的,因此政府在傾聽民眾聲音上,應有一套有效整合不同聲音的策略和模式,在傾聽過程中,對象應包括各個政策的利益相關者、不同意見及弱勢族群聲音,而不該獨厚特定媒體或偏激高聲人士,對於缺乏深思熟慮、無視長期後果的需求,亦不能一味討好迎合;而對於弱勢團體微弱不清的意見,則有必要主動深入瞭解,進一步探詢其意見。許多具有高瞻遠矚性的公共建設或中長期政策規劃,政府必須主動布局,再尋求民間企業、非政府組織與公民社會的合作與投入,惟有如此,才能掙脫「看報治國」的執政泥沼與瑣碎回應施政的雜亂無章。
再次,政府必須將財政管理的焦點由追求年度的預算平衡,轉向維持國家財政的長期永續,包括,不論是行政部門或立法部門,都不該再輕啟租稅減免大門,而應反思如何增加稅課及其他收入。另外,政府亦應思考如何結合非政府組織,在促進新聞媒體獨立、確立新聞道德標準的目標下,以夥伴關係合力改正我國媒體的市場失靈現象,觀察現今的媒體市場失靈可知,其源自資本主義市場的激烈競爭及閱聽市場收視率的瘋狂追逐,不知不覺中改變了媒體從業成員的倫理價值和專業規範,造成部分媒體的泛治政化與缺乏平衡報導下,使得民眾「資訊不對稱」愈趨嚴重,也削弱了政府透明與公共課責之間的連結關係。
最後,據「2012愛德最信任指標」調查也明白指出,連續5年,非政府組織(NPO)都是最受民眾信任的機構,因此,吾人可以合理期待,在政府與非政府組織的共同努力下,應可規劃並推動有益於台灣社會的傳播政策及媒體改革措施,以促成一個有利於公部門、民間企業和公民社會攜手互信合作的治理環境。
(五)    最新信任度調查報告(補充)
依據「2018愛德曼信任度」調查報告顯示,公眾對於美國政府、媒體、企業及非政府組織等機構的信任度出現大崩潰,這份報告表明,去(2017)年美國政府、媒體、企業及非政府組織機構的信任度累計下跌了37%。在報告覆蓋的所有28個國家當中,公眾對美國的信任度出現了最大的跌幅。報告指出,公眾對美國信任度崩潰的主要原因源自對美國政府的信任度越來越低:總人口數對美國政府的信任度下降14%來到33%,而知情公眾對美國政府的信任度下降30%來到33%。報告還指出,美國商業、媒體及非政府機構的信任度也分別下降了10%至20%。
愛德曼在報告概要中表示,美國公眾對政府、媒體商業及非政府組織等機構的信任度出現大崩潰,居然發生在美國股市與就業率均處在歷史最高水平的同時,這一點可謂是「最大的諷刺」。
而在天平的另一端,中國政府及機構的總人口信任指數與知情公眾信任度均出現了所有被調查國家中的最大漲幅。報告指稱,中國的中產階級不斷發展壯大,使得對於政府及國家媒體的信任度不斷提高。而隨著阿里巴巴與騰訊等網際網路企業擴張到國外,對於企業的信任度也在提高。但報告數據中也包含著一個矛盾:儘管媒體平台的信任度下降,但其中的一個分項指標顯示個體媒體工作者的信任度卻大幅提高。種種情形均值得吾人追蹤其觀察後續發展。

 

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