國試論壇 - 淹水一定要50公分才補助不近人情?
淹水一定要50公分才補助不近人情?
行政趨勢2018/10/22 徐老師 人氣:692
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基隆市議會之議員針對107年9月間包含山竹颱風在內之強降雨所造成基隆市產生之嚴重淹水災情,於質詢針對部分居民因淹水高度自室內樓地板起算未達50公分因而無法獲賠等問題提出質疑,認為基隆市政府於淹水給付之認定上不近人情,並要求基隆市政府比照南部於淹水高度30公分也應補助。基隆市長林右昌針對上開議員提問表示,補助標準中央有規定的上限,但如果是45公分,市長有裁量權,原則可以從寬認定。

壹、基隆市淹水救助金發放之相關法源依據
按「災害救助種類及標準,由各中央災害防救業務主管機關會商直轄市、縣(市)政府統一訂定之」,災害防救法第48條定有明文。另按「人民遭受水、火、風、雹、旱、地震及其他災害,致損害重大,影響生活者,予以災害救助」、「直轄市或縣(市)主管機關應視災情需要,依下列方式辦理災害救助:
一、協助搶救及善後處理。二、提供受災戶膳食口糧。三、給與傷、亡或失蹤濟助。四、輔導修建房舍。五、設立臨時災害收容場所。六、其他必要之救助」、「前項救助方式,得由直轄市、縣(市)主管機關依實際需要訂定規定辦理之」,社會救助法第25條、第26條1項、2項亦分別定有明文。
依照前揭規定及我國實務運作模式,我國目前有關淹水救助金發放之主要係圍繞於兩部法源依據,即係以災害防救法及社會救助法兩部法律作為發放救助金之主要基礎。而縣市政府辦理淹水救助金發放時,多係遵循災害防救法第48條所訂之水災救助規定予以辦理,該條規範所為之水災救助主要為救助淹水受災戶受災時之生活津貼,而並非填補資產損失之性質,該災害救助亦係由地方政府編列預算自行發放。
又有關淹水高度須自室內樓地板起算達50公分才可申請救助之標準,則須探究至經濟部於「水災災害救助種類及標準」,該標準係經濟部依災害防救法第48條之授權,為辦理水災災害救助事項,所定立之法規命令。依據「水災災害救助種類及標準」第4條1項5款規定:「水災災害生活救助對象如下:五、住戶淹水救助:實際居住之住屋因水災淹水達五十公分以上,以一門牌為一戶計算。但建物分別獨立,或非屬獨立而為不同獨立生活戶者,應依其事實認定之」,可知經濟部曾針對淹水救助劃定一補助基準,即規定住屋須因水災淹水達50公分以上,方得受領災害救助之補助;又於符合上開補助基準時,依據「水災災害救助種類及標準」第7條1項6款之規定:「水災災害生活救助金核發標準如下:五、住戶淹水救助:每戶最高發給新臺幣二萬元,由各直轄市、縣(市)政府依據轄區自然環境條件、財政狀況及受災損害情形自行發放」,就面臨淹水災害之民眾,地方政府得依據自然環境條件、財政狀況及受災損害情形自行發放每戶最高新臺幣二萬元之淹水救助金。
雖然經濟部已就水災災害救助等事項頒布前揭「水災災害救助種類及標準」,但各地方政府鑑於各縣市之地理環境與至災與否之關聯性、併考量水災發生造成民眾之損失或不便,多會自行訂定災害救助金核發辦法用以謀求水災災害救助之發放更能因地制宜。基隆市政府為辦理上開淹水救助金發放,亦依據社會救助法第26條第2項之授權,訂定「基隆市天然災害救助金核發辦法」(以下簡稱系爭辦法),以供所屬之機關於辦理淹水救助金發放相關業務時有所依據。
貳、基隆市政府以系爭辦法作為淹水救助金發放之標準應符合法律保留原則
按「災害救助之對象如下:六、住戶淹水救助:住屋因水災淹水達五十公分以上且有居住事實之現住戶者」、「災害救助金核發標準如下:六、住戶淹水救助:住屋每戶淹水五十公分以上,未達一百公分者發給救助金新臺幣一萬元;淹水一百公分以上者發給救助金新臺幣二萬元」,系爭辦法第5條1項6款、第7條1項6款定有明文。既然社會救助法均未就淹水救助金之發放為明確之規定,而以授權基隆市政府就上開事項以訂定系爭辦法上開規範作為給付淹水救助金之依據,則有關系爭辦法是否符合法律保留原則之要求,自有討論之必要。
一、釋字第443號解釋理由書:
有關淹水救助金之發放,為國家給付人民之行政措施,並非直接干預人民權利之行政行為,就此種未直接干預人民權利之行政行為是否猶有法律保留原則之適用,我國司法院解釋第443號解釋理由書曾闡釋:「關於給付行政措施,其受法律規範之密度,自較限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益之重大事項者,應有法律或法律授權之命令為依據之必要,乃屬當然」。
基此,揆諸司法院解釋第443號解釋理由書之意旨,給付行政領域涉及至公共利益之重大事項者,方應有法律或法律授權之命令為依據,反面解釋而言,於未涉及公共利益之重大事項之給付行政範疇,應毋庸均有法律保留原則之適用。
二、法律保留原則於學理上之沿革歷程:
就有關給付行政領域是否應適用法律保留原則,於早期曾有「全面保留說」及「干預保留說」之爭論,採取「全面保留說」之立場者,係以民主原則為依據,認為任何之行政行為均須經立法者之同意方可取得其正當性,換言之,無論係給付行政抑或是干預行政領域,則均須有法律之授權;而相對「全面保留說」,「干預保留說」之看法則認為僅有在人民之權利受到侵害時,方有法律授權之必要,於人民之權利未受侵害時,若仍要求行政行為均須符合法律保留原則之要求,則勢必會侵害行政權之獨立性,而違反權力分立原則之要求。
然查,上開「干預保留說」與「全面保留說」之立場,均不免失之偏狹而導致法律保留原則於操作上面臨過分僵硬之窘境。是以,故有學者提出應以「重要性理論」作為確認法律保留原則範圍之判斷基準,所謂之「重要性理論」係指凡為涉及人民權利行使及限制之重要性事項,則須有國會以法律規定之,自提出上開標準後,行政行為究屬「干預行政」抑或是「給付行政」之領域,便並非係確認法律保留原則範圍之唯一判斷基準。
然而,上開「重要性理論」並非告訴我們僅要涉及至人民「重要性」之權利則均須有法律保留原則之拘束,毋寧係提醒我們於影響人民「重要性」權利之領域,則應由具備民意之立法機關以訂定法律之方式為之,方可於立法權與行政權二者之權限劃分之間達到「最佳化」之境地,基於此一思考脈絡,應可以得出於「干預行政」須受到法律保留原則拘束之範圍應較為廣闊,蓋因對於剝奪或限制人民權利之領域,原則上均須由具備民意基礎之國會決定之,差別僅在於究竟要採取國會自行決定(絕對法律保留)抑或是由國會授權與行政機關決定之(相對法律保留)。反面以觀,「給付行政」領域則應較不受法律保留原則之拘束,蓋於未剝奪或限制人民權利之領域,原則上針對行政行為之拘束性會較為寬鬆,但並不必然代表「給付行政」毋庸受法律保留原則之拘束,因為國家資源有限,行政機關對人民為給付時勢必會排擠到其餘人民享用資源之權利,然而無論如何,於「給付行政」之領域,法律保留原則之適用定會較「干預行政」領域來的寬鬆。
三、系爭規定就淹水深度未達50公分認不應予以救助,應與法律保留原則無違:
查,本件基隆市長林右昌針對上開議員針對淹水須達50公分才予以補助之提問,略以補助標準中央有規定的上限作為回覆之內容,似以前揭「水災災害救助種類及標準」7條1項6款之規定,作為中央政府劃定地方政府補助上限之依據。
惟查,有關基隆市淹水救助金之發放,係以系爭辦法作為給付之準據。又有關系爭辦法之訂定,係源自於社會救助法第26條第2項之授權,由基隆市政府依實際需要訂定規定辦理。再者,依據「水災災害救助種類及標準」第7條1項6款之規定,淹水救助金之發放亦須由地方政府自行負擔財源,亦與中央政府之規定無涉。換言之,系爭辦法第7條1項6款有關50公分之上限是否合理,則應回歸到系爭辦法之規定是否合於法律保留原則及符合社會救助法之授權範圍。
就上開爭議,本文見解認為,衡諸本件所涉及之爭議領域為淹水救助金之發上,屬於「給付行政」之領域,則揆諸前揭說明,於判斷是否符合法律保留原則時,自不應採取過份嚴格之審查標準。而系爭辦法係基隆市政府本於社會救助法此一給付性之法律所訂定之行政命令,則於受災民眾合於上開要件致基隆市政府欲據以實行給付時,自應再由基隆市政府自行編列預算進行給付,並經立法院及基隆市議會審議通過後,繼而方能提供給付。準此,可知基隆市政府在執行上開給付之過程中,除須經中央提撥預算外,亦須經由地方議會通過預算之審議方能夠執行,就此觀之,則有關系爭辦法係以50公分作為最低之補助標準之基礎,應已獲得相當之民意基礎。果若猶認系爭規定上開規定仍未達社會救助法第26條第2項之授權意旨,則自應由國會以立法之方式,透過法律直接規定更高之給付標準,方為允洽。
附帶一提,於基隆市政府於現行之規範基礎下,就淹水深度未達50公分是否應予以救助,或可視未達50公分之淹水戶數及所須補助之金額為斷,倘若淹水戶數不多、且須補助之金額亦非甚鉅之情況下,則應可將此一補助與未涉及公共利益之重大事項之給付行政範疇等同觀之,依據前揭司法院解釋443號解釋理由書之意旨,此部分應毋庸有法律保留原則之適用,基隆市政府自可自訂救助規定,考量以民間捐款以慰助金方式辦理賑助。
參、結語
就本案針對基隆市長表示補助標準中央有規定的上限之部分,應分就基隆市於發放淹水救助金時所依據之準據法規為斷。本件基隆市政府係依據社會救助法第26條2項

 

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