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從預算政治角度看政府預算編列過程
行政趨勢2019/05/07 蘇諾凡 人氣:453
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學界有關對預算研究的理論,不外乎包括:理性預算理論、漸進預算理論、總體預算理論等,然而知名學者Rubin認為在預算過程中存在許多政治性面向,包括分配決策權力。首先,預算過程影響行政與立法間、以及政府與公眾間的權力分配。其次,預算過程決定稅收的高低以及政府提供公共財之多寡。其三,預算過程也決定誰能從稅收及公共財的提供中受益。本文從政治預算理論角度切入來探討政府預算編列。

壹、政治預算理論

美國著名預算學者I.Rubin認為,預算是一個有眾多參與者共同參與的政治決策過程。在此一過程中,預算參與者的目標具有多樣性,公共預算所處的政治經濟環境具有開放性,因此,預算理論必須要把各種預算參與者的需求和不斷發生變化的環境因素納入其中。據此,Rubin提出五種政治預算特徵,包括:

一、公共預算涉及具有不同目標的行為者:
公共預算參與者之間經常存在相互衝突的目標與動機,行政官僚是以擴張行政機關規模以及權力為目標,追求預算極大化;而國會議員則嘗試增加預算支出,以爭取連任,議員彼此間也會相互支持,利益均霑確保能將利益輸送到自身選區,又稱「滾木立法」;利益團體也具有相當影響力,透過政治獻金等手段,迫使國會議員審議預算倍感壓力,偏向特定利益團體期望之結果。

二、納稅人和預算決策者相分離:
由於不同的公民團體可能會有不一樣需求,政府官員可能也有他們自身偏好,致公共預算的決策有可能會偏離納稅人的期望。為解決此一問題,可透過民主選舉、媒體輿論、參與式預算等制度施予預算決策者壓力。

三、預算文件是「課責」(accountability)的重要手段:
納稅人可從預算文件中檢閱,政府官員承諾提供的公共服務與產品是否真的實現,預算文件(我國稱預算書或決算書)向納稅人解釋他們稅金是如何被使用,但是有時預算文件卻無法發揮作用,因為預算文件中顯示出的金額可能是粗略、模糊的,不足以闡明政府的主要決策。

四、預算環境具有開放性:
公共預算對環境是開放的,突發事件發生時,預算必須隨時做出應對策略,以適應環境,例如災害預備金。

五、公共預算受到各種因素的限制和約束:
公共預算的限制包括基金或會計的結構、預算金在不同預算項目間的移轉限制、稅收限制、舉債限制等。

貳、預算環境、過程與策略

在探討預算決策制定中的政治方面,公共預算環境中的「意外因素」可能改變預算原有的優先順序和已經決定目標,因此預算必須是可以分割成不同獨立的決策組,包括:收益、過程、支出、平衡與執行等五方面,每一決策組吸引不同特徵的參與者而產生獨特的政治模式。某些決策組有頻繁的利益團體活動,有些充滿激烈的競爭與協商、或是充滿意識型態的分歧等。

一、「預算環境」透過預算過程和個人策略直接或間接的影響預算結果:
當環境發生緊急情況使得某個決策成為優先選擇時,環境就直接影響預算結果。例如,自然災害發生時,擴大預算支出就會獲得優先考慮。此外,環境還影響預算參與者的策略,預算收入的穩定性決定預算參與者是否要求新的支出計畫以及擴張現有的計畫,或量他們將努力防止收入被刪減和保護其收入不受其他支出項目排擠等。

二、「預算過程」直接影響策略的運用:
預算過程和預算策略之間的關係是雙向的,意味著參與者的策略也影響著預算過程。例如,預算過程同意舉辦公聽會,以公開的方式面對民眾與利益團體,如此參與者將在這些過程中力求良好的表現,以求得較好的結果,當預算結果與參與者的偏好產生衝突時,這些參與者會嘗試修改預算過程以獲取他們期望的結果。

三、「預算行動者策略」和預算結果間的聯繫:
任何試圖避開上級機關或是欺騙民意代表的預算策略均不會成功,惟有公開透明且清楚說明以及開源節流的策略都會比較容易達成預算結果。

綜上,就預算決策的研究領域而言,Rubin最大的貢獻在於透過解釋預算環境、過程與策略三者之間的互動關係,來對於預算結果做更有力的解釋。其認為預算過程部分是技術性的,它協調決策並保證資源及時流向各部門,但其也具有政治性質。預算權被認為是政治權力中非常重要一環,預算過程中有人運用各種手段謀取利益,並且以犧牲別人為代價成就自身的權力。換句話說,不論是增加是減少政府支出、擴大還是縮小預算政策的效能效率、是鼓勵還是阻礙預算中的民主參與,均可證明,許多預算參與者都試圖透過改變預算過程來實現其自身的目標,以求利益最大化。

 

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