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論我國監察院調查司法個案的界限
司法趨勢2019/05/17 徐恭 人氣:386
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一、問題意識:司法權之行使,有沒有可能受到監察權之干預?

由近期經常登上新聞版面之「陳敬鎧詐欺案」、「李春生殺人案」等案件,即可發覺,監察委員本於監察權之行使,對司法人員發動調查權,並發布調查結果報告,公布監察委員調查的結果,於最近實務運作上越趨活躍。然則,此一行為常遭致監察權不能侵犯「審判獨立原則」之批評,甚至司法院長許宗力亦曾於公開場合表示:「司法行政、法官評鑑、監察權都不能侵犯法官獨立審判」1 。則究竟監察院對司法人員發動調查權應從何時開始?倘懷疑司法人員有違法失職之情況,何時行使監察權方不至於干涉司法權?則為本文要討論之重點。

二、依現憲法及憲法增修條文之規定,監察院於我國憲法體制下,目前所得執掌相關權力:

按「監察院為國家最高監察機關,行使同意、彈劾、糾舉及審計權」,中華民國憲法(下稱憲法)第90條定有明文;又現行中華民國憲法增修條文第7條第1項規定:「監察院為國家最高監察機關,行使彈劾、糾舉及審計權,不適用憲法第九十條及第九十四條有關同意權之規定」,顯然已凍結上開憲法第90條賦予監察院之同意權。基此,目前監察院於我國憲政體制運作下,主要係執掌彈劾、糾舉、審計三種權力。然而,再理解監察院依據憲法所得行使之權力時,並不可單以憲法第90條之文義觀之,仍應依據其餘憲法及增修條文之規定,搭配我國現行相關法律制度,作一通盤性理解,依據目前之憲政法治,監察院實際得執掌之權力內容,大致上,可歸納為以下之種類:

(一)彈劾權

按憲法第97條第2項規定,監察院對於中央及地方公務人員,認為有失職或違法情事,得提出彈劾案,如涉及刑事,應移送法院辦理。所謂彈劾,乃針對公務人員認為有違法或失職之行為,直接送懲戒機關,我國公務員懲戒之機關,目前主要為「公務員懲戒委員會」。

(二)糾舉權

按憲法第97條第2項規定,監察院對於中央及地方公務人員,認為有失職或違法情事,得提出糾舉案,所謂糾舉,係指監察院對於有違法或失職行為的公務人員,認為應該先停職或其他急速處分時,在經過其他監察委員3人以上的審查及決定後,由監察院送交被糾舉人員之主管長官或其上級長官處理;如果被糾舉人員的違法行為涉及刑事責任時,同時也要移送管轄的司法機關依法辦理。

(三)糾正權

依憲法第97條第1項規定,監察院經各該委員會之審查及決議,得提出糾正案,移送行政院及其有關部會,促其注意改善。就監察院糾正權之行使,目前行使主要之準據法律,係依據監察法第24條2 、25條3 之規定,就「行政院或有關部會」進行糾正,然依據監察法第25條規定,進行糾正的效果僅止於「促其注意改善」,並未有任何實際之拘束力,換言之,縱使受糾正機關於兩個月內以書面答覆監察院監察院之內容未令監察院滿意,然監察院亦僅得對糾正機關進行「質問」。

(四)審計權

按憲法第90條及憲法增修條文第7條規定,審計權為監察權之一,監察院依上開規定,設有審計長。又憲法第105條規定,審計長應於行政院提出決算後3個月內,依法完成其審核,並提出審核報告於立法院。至於審計之職權,依審計法第3條規定,由審計機關行使之。中央政府及其所屬機關財務之審計,由審計部辦理;地方政府及其所屬機關財務之審計,由審計部於各省(市)設審計處,於各縣(市)酌設審計室辦理之。各級審計機關,掌理各級政府及其所屬機關財務之審計,依審計法第2條規定,審計職權共為7項:(1)監督預算之執行。(2)核定收支命令。(3)審核財務收支、審定決算。(4)稽察財物及財政上之不法或不忠於職務之行為。(5)考核財務效能。(6)核定財務責任。(7)其他依法律應行辦理之審計事項。

(五)調查權

按憲法第95條規定,監察院為行使監察權,得向行政院及其各部會,調閱其所發布之命令及各種有關文件。又依據監察法第26條規定,監察院為行使監察職權,得由監察委員持監察證或派員持調查證,赴各機關部隊公私團體,調查檔案冊籍及其他有關文件,各該機關部隊或團體主管人員及其他關係人員不得拒絕,監察院之調查權,主要之目的乃係使其餘權力得順利行使,換言之,調查權之存在並非主要之目的,僅係為達成彈劾、糾舉、糾正及審計權之重要手段。

綜上,監察院實際之職權:主要應包括行使彈劾、糾舉、審計權,並得提出糾正案,以及收受人民書狀、巡迴監察、調查等職權。以上各項職權之行使,均係從調查權之啟動開始,最終止於提出彈劾、糾舉、糾正及審核報告案。

三、我憲政運作實務,曾出監察院調查權界線之判斷標準:

(一)我國憲法賦予司法權之權力

依據憲法第77條、78條,以及增修條文第5條等相關規定,可知司法院為我國之最高司法機關,行使之職權包含「憲法解釋權」、「統一解釋法令權」、「民事、刑事、行政訴訟審判權」、「公務員懲戒權」、「總統、副總統彈劾及政黨違憲事項審理決定權」等事項。

(二)審判獨立原則為司法權之核心領域

又依據憲法第16條:「人民有請願、訴願及訴訟之權」,亦可知人民之訴訟權受我國憲法所明文保障,為了達到訴訟權保障之目的,憲法第80條便明文規定:「法官須超出黨派以外,依據法律獨立審判,不受任何干涉」,換言之,代表司法權行使之法官,本諸於權力分立原則,僅得依據法律作為審判之依據,此即為審判獨立原則,目的係為排除上級機關對下級機關所為之指示、輿論或關說所造成其他與法律規定不相關的因素不當干預,破壞審判之獨立性,進而使憲法保障人民訴訟權之意旨無從貫徹。

早於釋字436號解釋,大法官就曾就「軍事審判制度」也應遵守「審判獨立原則」進行闡釋,大法官於該號解釋中指出:「軍事審判機關所行使者,亦屬國家刑罰權之一種,其發動與運作,必須符合正當法律程序之最低要求,包括獨立、公正之審判機關與程序,並不得違背憲法第七十七條、第八十條等有關司法權建制之憲政原理」。

嗣於釋字530號解釋,大法官亦曾提及:「本於司法自主性,最高司法機關就審理事項並有發布規則之權;又基於保障人民有依法定程序提起訴訟,受充分而有效公平審判之權利,以維護人民之司法受益權,最高司法機關自有司法行政監督之權限。司法自主性與司法行政監督權之行使,均應以維護審判獨立為目標,因是最高司法機關於達成上述司法行政監督之目的範圍內,雖得發布命令,但不得違反首揭審判獨立之原則」。於該號解釋中,大法官強調,縱使是司法院本於司法行政監督權所發布的注意事項及實施要點,亦不可干預個案,進而違背「審判獨立原則」。

且者,「審判獨立原則」僅係保障人民基本權之一種手段,所以司法權也不可以單以審判獨立原則,作為逃避監督之擋箭牌,此可由釋字665號解釋李震山大法官之部分不同意見書中指出:「憲法第八十條規定:『法官須超出黨派以外,依據法律獨立審判,不受任何干涉。』審判獨立固係自由民主憲政秩序權力分立與制衡之重要原則,惟該原則旨在『不受任何干涉』而防杜審判不中立或恣意,主要目的仍在確保人民基本權利,次要或附隨目的才是本件解釋一再強調的訴訟經濟、審判權有效運作等」,即可窺見一二。

(三)監察院本於憲法所賦予之職權,僅得為其職掌出彈劾、糾舉、糾正及審核報告案,行使其調查權

於「監察院就黨產條例聲請釋憲案」中,大法官最終就監察院所提之釋憲聲請以會台字第13398號,作出不受理決議在案,其理由中具體指明:「憲法第95條及第96條規定之調查權則為監察院行使其憲法職權所必要之輔助性、手段性權力,調查權之發動及行使,應以監察院得依憲法行使其彈劾、糾舉或審計等目的性權力為前提。如與監察院上述憲法職權無關或逾越其範圍者,應無從發動調查權……惟如調查之目的事項並非監察權行使之對象及範圍,如立法院或地方議會之立法、行政院是否對法律案等提出覆議、總統之彈劾或罷免等,而僅係單純為調查而調查,則明顯逾越監察院之憲法職權範圍」

另外,監察委員們常常針對某些事件申請自動調查,並發布調查結果報告,告知國人監察委員調查的結果。但需注意,調查結果能不能不受《監察法》的規範與限制而逕自提出各種要求?答案是「不行」,調查完畢後,仍然應回歸《監察法》的規定,來做後續處置。

就上開不受理決議之內容,可以證明目前大法官就監察調查權之發動之時機,也採用限縮解釋之方式,認為僅得作為監察院為行使憲法職權之「必要之輔助性、手段性權力」,倘若監察委員們倘若單單為了調查司法個案而調查,並不被憲法所允許。且者,自上開不受理決議中僅排除:「立法院或地方議會之立法、行政院是否對法律案等提出覆議、總統之彈劾或罷免」作為監察院調查權行使之對象及範圍,亦可得知在大法官之理解中,作為司法案件審判主體之法官,亦猶須受到監察權之監督。









 

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