國試論壇 - 檢警關係與偵查主體_上
檢警關係與偵查主體_上
司法趨勢2019/07/16 柔藝 人氣:105
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壹、前言

我國檢警間長年處於緊張關係,就何者為偵查主體爭論不休。近期是否廢除《調度司法警察條例》[1]之爭議更是讓檢警雙方爭相於媒體投書。本文擬先簡介我國現行檢警關係,比較法制面與實務面之不同,次將檢視論者對於我國檢警關係之批評意見,本文認為仍應以檢察官作為偵查主體,前開意見不足以作為推翻依據,最後提出我國現行檢警關係之癥結點,並提出對於加強檢察官控制警察機關合法性之想法。

貳、偵查主體之歸屬

一、我國現行檢警關係

(一)法制面

多數見解基於刑事訴訟法(下稱刑訴法)第228條以下、251條以下,法院組織法第60條、76條,以及調度司法警察條例,得出我國以檢察官為偵查主體之結論,大法官釋字第392號解釋[2]以及最高法院[3]亦採相同見解。

從上列規定可以看出,檢察官得以開啟偵查,同時也是終結偵查之唯一主體。而司法警察(官)雖依刑訴法第230條2項、231條2項[4]規定,可以自行開啟偵查,惟仍須向「該管」檢察官進行「報告」,且司法警察官應將調查之結果移送該管檢察官、應將拘捕到案之犯罪嫌疑人解送該管檢察官[5]。

且檢察官不但得「命」司法警察(官)調查案件,或發交卷證[6],對於司法警察(官)移送或報告之案件並有「退案審查權」[7],且依據法條文義,司法警察(官)補足調查後,應再行移送或報告,亦即,司法警察(官)並無自行處分案件之權限。另外,檢察官偵查案件時得調度、指揮司法警察[8],且檢察長對於司法警察(官)有獎懲權[9]。

雖自1982年以來對於司法警察(官)增訂通知犯罪嫌疑人到案權限[10]、緊急拘捕犯罪嫌疑人權限[11]、自行開啟偵查權限[12]以及即時勘查權限[13]等,實質賦予警察機關先行調查權,惟如前所述警察機關應將調查之結果移送檢察官,檢察官再就其本身及警察機關蒐集之證據進行篩選、判斷是否足以提起公訴。

(二)實際面

儘管現行法制下以檢察官為偵查主體,惟實際運作上仍多由警察機關開啟偵查,蒐集保全證據,待偵查告一段落才移送到地檢署,在此之前,檢察官既未指導偵查,亦未親自參與偵查工作,而認為現行法制與實際情況有落差[14]。以民國106年為例,當年地檢署之新收偵查案件數總計有482,428件,其中來自警察、海巡、憲兵、移民機關移送者共計351,654件,佔比72.8%,而由檢察官自動檢舉者僅有1,097件,占比0.2%[15]。

其實,會有如此現象在所難免。一方面,從兩者的人數來看,同樣以民國106年為例,現有警察人數共63,926人[16],檢察官人數則僅有1,366人[17]。人力差異懸殊,檢察官自難親自於所有犯罪現場進行偵查,且民眾遇事通常優先就近向警察機關進行舉發;另一方面,由於警察機關之教育較偏重偵查學、犯罪心理學等,其蒐證技巧、偵查實體面及設備儀器均較檢察官成熟[18];最後,警察之任務為依法維持公共秩序,保護社會安全,防止一切危害,促進人民福利[19],以及犯罪發生後的偵查;易言之,除了傳統的「防止具體危害」以及「追緝犯罪行為」,尚擴大至「預防性對抗未來之刑事犯罪行為」[20],為了達成犯罪預防任務,立法者賦予警察機關於一定要件下得進行身份查證、資料蒐集等前沿權限[21],例如盤查[22]、架設監視器[23],都大大地提升了警察機關發現犯罪的機率[24]。相較之下,檢察官並無預防未來犯罪之任務,因此並未被賦予此等前述權限。

二、論者對我國檢警關係之意見

(一)區分證據蒐集與證據篩選

有論者認為,偵查本身具兩層意義,一是偵查機關為確認犯罪存在、釐清犯人為何人目的下,所為蒐集、保全各類證據之證據蒐集層面;二是為求在日後提起公訴與追訴,在公判中向法官證明自己本身之心證,所為之發現、蒐集與保全證據之證據篩選層面。前者指偵查之事實與合目的層面;後者指偵查之法律與規範層面。

兩者並非時間先後關係,而是具體偵察活動多數具有此雙重意義[25]。而本於檢警間人力差距、技術差異等現實上因素,應將「證據蒐集面」全數交由警察,「證據篩選面」則交由檢察官,以此作為起訴、不起訴或緩起訴之依據。

本文亦贊同偵查之功能在於發現實體真實以及充實公訴之提起,惟如同論者所稱偵察活動常常同時具有雙重面向,因此事實上很難將偵查活動一切為二,分為蒐集面與篩選面,而將其一賦予警察機關、其一賦予檢察官。僅能謂兩者在進行偵察活動時專注之面向不同,而可能在某些情況下有不同的偵查方向。

比如說,警察機關基於其維護治安目的,其較著重於找出犯人為何人、有無共犯甚至是否有上下游之集團性犯罪,而可能對社會造成危害,偵查方向較偏向盡可能地、大範圍地施以強制處分以破獲更多案源,對於個別犯罪嫌疑人是否確有涉案較不在乎;相較之下,檢察官固然也想要找出犯人,但較著重在偵查作用對象之犯罪嫌疑是否達到有罪判決之高度可能,或是有應為不起訴、得為不起訴、得為緩起訴情形,偵查方向較會去釐清該對象是否確有涉案。因此要「區分」偵查活動將「蒐集面」交給警察,「篩選面」交給檢察官並不容易。

(二)改良式當事人進行主義之影響

我國刑事訴訟法於2002年修正朝改良式當事人進行主義邁進,如第161條1項規定,確立檢察官實質的舉證責任,同時修正第163條1項規定證據調查之範圍與程序由當事人主導,同時採行傳聞法則,並強化交互詰問制度,確立檢察官審判階段的當事人地位[26]。有論者提出改良式當事人進行主義對我國檢警關係有如下之影響:

1.檢察官是當事人也是偵查主體,形同糾問被告

有論者認為,修法後審判階段將檢察官定位為一造當事人,強調與被告間攻擊防禦的對等,如繼續堅守檢察官偵查主體角色將形同糾問被告[27];另有認為,檢察官一面作為公益代表人,一面作為訴追被告之原告將生矛盾[28]。

本文認為,檢察官制度誕生目的,一方面為脫離糾問制度所產生之缺陷,增設檢察機關以制衡法院,亦避免國家單方面對人民偵查、起訴與審判;另一方面為擺脫警察國家的惡夢,以檢察官作為偵查主體以監督警察偵查之合法性[29]。

檢察官具有雙重角色,組織法上為行政機關,惟職務之行使需客觀、公正,除追訴犯罪之外,更重要的是保障民權,具司法性,被稱為法律的守護人[30]。在此理解下,修法前刑事訴訟法雖未明文檢察官之舉證責任,惟檢察官基於客觀性義務,不論修法前後,本就應對被告有利不利事項一律注意,此種義務於偵查中、審判中皆存在,且與檢察官是否為偵查主體無關。

偵查中檢察官除找出犯人以外,尚須注意有利該嫌疑人事項以便篩選出不可能獲判有罪判決之案件,已如前述;審判階段作為原告之檢察官固然需要舉證被告有罪,但同時也需注意被告為無罪之可能性,若於審判中始發現被告為無辜,應勇於撤回起訴,或者請求法院為無罪判決[31],並非謂修法後檢察官即只需專注對被告不利事項即可。因此論者認為修法後審判階段之檢察官為一造當事人,若同時為偵查主體將會回歸糾問訴訟,實有誤會。

本文認為,刑訴法第161條1項之立法目的可以呈現在兩個面向:一、提醒法院「無罪推定原則」之適用,在被告之犯罪事實被積極證明為有罪以前,應貫徹無罪推定原則,避免法官形成有罪心證以前即枉下有罪判決;二、促使檢察官到庭實行公訴,明文檢察官之實質舉證責任,表示檢察官應到庭說明,因僅用書狀難以想像如何能積極證明被告有罪。且檢察官必須蒞庭實行公訴才能掌握審判的動態性,蓋隨著調查證據、言詞辯論程序的進行,可能有對於案情的新發現,且能夠隨時觀察被告權利有無受保障、是否有適宜不起訴情形等[32]。

2.加重檢察官舉證責任,新增交互詰問制度,檢察官難負擔偵查及法庭工作

有論者認為修法後檢察官負實質舉證責任,且新增交互詰問制度,作為控訴者之責任大幅增加。檢察官之任務重心應置放於法庭活動上,故對於偵查之進行,應專注於證據之審查及篩選,而非介入事實之調查、證據之蒐集,以免分身乏術,造成蒞庭工作流於形式[33]、審判遲延等問題[34]。

惟本文認為,依據刑訴法第280條,檢察官本就有公訴中到庭義務,於修法前後皆是如此。當然,實務上因檢察機關人力不足,修法前少有全程到庭者。

若使檢察官完全放棄偵查中證據蒐集工作,一來未參與蒐證即難完成實行公訴之任務,蓋若未參與指揮偵查工作,蒞庭前尚須花費額外時間檢閱卷宗,審判時對於各個證據掌握也不熟悉,難以為法庭上攻防[35]。實務上將檢察官分為偵查組與公訴組,同一案件交由不同檢察官處理[36],實為不當。二來檢察官作為控制警察合法性之機關,且基於前述警察及檢察官本身任務之不同,若放任警察為唯一證據蒐集機關,很可能忽視被告與證人之權利,而亟欲以網羅越多人犯越好為宗旨。

或有謂,即便將證據蒐集任務交由警察機關,即便有違法取得證據,檢察官作為證據篩選功能,應可

 

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