連續處罰之行政法上意義 —最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議 - 國試論壇
連續處罰之行政法上意義 —最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議
司法趨勢2019/08/29 向安 人氣:156
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一、前言:

最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議旨在探討廢棄物清理法中按日連續處罰的問題。首先討論按日連續處罰的處分機關,是否具有查驗義務;其次討論按日連續處罰是否應逐次送達處分書。本次聯席會議涉及了連續處罰的性質與意義,並與一行為不二罰概念相關,因此本文擬從決議出發,延伸探討上列所述之相關行政法上概念。

二、法律問題:

廢棄物清理法第50條[1]、第51條第2項[2]關於「經限期改善,屆期仍未完成改善者,按日連續處罰」之規定,其所稱「按日連續處罰」,處分機關是否應查驗,未改善者,始得逐日處罰?又按日處罰是否應按日逐次送達處分書,或得一次按日數裁罰合併送達?

三、決議:

主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項:「本法所稱改善完成,指完成前項改善行為,並檢齊證明文件報請處分機關查驗,經處分機關查驗符合規定者。」據此規定,依同法第50條或第51條第2項受限期改善處分之相對人,如未檢齊證明文件報請處分機關查驗,處分機關未查驗,則處分相對人是否已完成改善之事實未明,然所得出之法律效果乃「未完成改善」,處分機關得按日連續處罰之。該規定即為處分相對人就是否完成改善負客觀舉證責任之規定。

因此,於改善期限屆滿後,處分相對人未檢齊證明文件報請處分機關查驗,處分機關毋庸經查驗其是否確實未完成改善,即得處罰。處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務,在其完成改善前,此違反行政法上義務狀態持續中,於處分機關處罰後(處分書送達後)始切斷其單一性,之後如仍未完成改善者,方構成另一違反行政法上義務行為。

再者,上開法律規定屆期仍未完成改善者,得按日連續處罰之目的,係督促處分相對人依期改善,處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之,如果不即時送達處分書,使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善,反而便宜行事,僅按日裁罰合併送達,即無法達到督促處分相對人完成改善之目的,與按日連續處罰之立法目的有違。因此,處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。

四、連續處罰之類型:

連續處罰在類型上可分為「連續處罰」、「按日連續處罰」、「按月連續處罰」及「按次連續處罰」,此外亦有未使用「連續」一詞之「按次處罰」,惟其概念實有所關連。參照學者整理之資料,現行行政罰體系中,中央法規涉及相關概念之法規及罰則數量如下[3]:

五、連續處罰之特徵

(一)連續處罰前先課予公法上之義務

一般行政法規在處以「連續處罰」前,多會先課予行為人公法上之特定義務,且行為人不履行該義務時,方處以連續處罰。而課予公法上義務,大致上可分為三種類型:

1.限期改善(或改正)違法狀態:此為最常見之類型,如金融控股公司法第67條規定:「控股公司或受罰人經依本章規定處以罰鍰後,於主管機關規定期限內仍不予改正者,主管機關得對其同一事實或行為,依原處之罰鍰,按日連續處罰至依規定改正為止。」

2.課予特定行為或不行為之義務:例如冷凍空調業管理條例第19條規定:「未領有登記證書或受停、廢止執行冷凍空調業業務處分而仍執行業務或刊登廣告招攬冷凍空調業務者,勒令其停業,並處新台幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰。其不遵行而繼續營業者,得按日連續處罰。」

3.課予當事人協力義務:如商品標示法第17條規定:「販賣業者違反第十三條第一項規定,規避、妨礙或拒絕抽查或不提供供貨商相關資料者,處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰,並得按次連續處罰。」

(二)連續處罰之對象為繼續行為、狀態行為及接續行為

此等行為易造成違法狀態之持續發生或存在,即屬司法院釋字第604號解釋概括所稱之「違規事實一直存在之行為」。

1.繼續行為:行為人對因其行為實現處罰要件所發生之違法狀態,因故意或過失而加以維持,其內涵包括積極作為與消極不作為,且可歸責之情形不僅限於導致違法狀態之發生,亦包含違法狀態之持續。

2.接續行為:出於相同動機,而多次重複為處罰構成要件之行為,且行為彼此間具有時間與空間之密切關聯性。

3.狀態行為:狀態行為與繼續行為均係違法狀態之持續,惟不同之處在於,繼續行為必須有行為人基於「單一犯意」下之行為持續為之;至於狀態行為,則是行為結束後所產生之結果,雖然狀態犯所生之持續存在違法結果,可能因為嗣後行為人之行為而改變,或回復為合法狀態,但該事後行為並不影響其前之狀態行為性質。

(三)連續處罰旨在迫使行為人履行法律所課予之公法上義務

一般行政罰著重於針對行為人過去違反公法上義務之處罰,而連續處罰之本質則係針對違法狀態不改善之行為,藉由不斷增加之處罰,達成迫使行為人改善之目的,從而具有部分行政執行之特徵。

縱使連續處罰規定本身並無明文規定,惟在連續處罰前應先課予行為人公法上義務之前提下,自不難解為此時連續處罰之立法意旨係在迫使行為人履行法律所課予之公法上義務。而連續處罰是否偏離行政罰之目的,而混淆行政罰與行政執行之界線,則為連續處罰之主要爭議之一。


[1]廢棄物清理法第50條:「有下列情形之一者,處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善,屆期仍未完成改善者,按日連續處罰:
一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。
二、違反第十二條之規定。
三、為第二十七條各款行為之一。」
[2]廢棄物清理法第51條第2項:「有下列情形之一者,處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰;經限期改善,屆期仍未完成改善者,按日連續處罰:
一、違反依第十六條第四項或第十八條第四項所定辦法。
二、違反第十八條第一項至第三項、第十九條、第二十二條或第二十三條規定。
三、無故規避、妨礙或拒絕第二十條之查核或索取有關資料規定。
四、違反第二十一條中央主管機關規定之禁用或限制製造、輸入之規定者。」
[3]吳志光(2017),〈行政罰連續處罰立法政策之檢討〉,收於:《行政執行/行政罰/行政程序/政府資料開放/風險社會與行政訴訟》,頁121。台灣,元照出版公司。

 

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