國試論壇 - 政治制度與運作─我國現行政府體制
政治制度與運作─我國現行政府體制
行政趨勢2016/12/01 楊天 人氣:1973
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壹、前言 

在民主國家中政府體制的類型大都以行政權與立法權互動之關係來區分,而世界各國目前大致分為總統制、內閣制、委員制、雙首長制。而在1946年,我國在政治協商會議下,以張君勱的「修正式的內閣制」為現法起草,制定了「憲法」。1990年代的我國,歷經民主化與第一波憲政改革,迄今又完成七次憲改。在1990年代歷經多次修憲也逐漸走向類雙首長制,當面臨總統和國會多數分屬不同政黨陣營時,我國是否會出現「藍綠共治」與否的問題要從制度配套的整體觀點出發,那一種制度最為理想最適合我國。 

貳、政府的形成 

一、政府的意涵與形成

政府是人類根據現實需求所創造出的產物。在上古的初民時期,人類為了在險惡的自然環境中求得生存,開始組成群體,彼此互助合作、交換所擁有的勞力或資源。一方面,人們都想保護生命、自由與財產,會與他人不能相容而產生爭端,所以需要一個公正無私的權威來訂定法律,明文規範每個人的權利與義務,於爭端發生時,依法評斷熟是熟非,並對犯法者施以懲罰。另一方面,在日漸多元的公共需求衍生之下,需要一個專門機構來統整各項人力、物力資源,進行妥善的分配,使需求能更快速、有效地解決。

二、政府權威來源的改變

在十八世紀以前的傳統政權,權威主要來自於血統的世襲,其權力可任意擴張而不受限制。例如:中國在夏朝的禹之後即開啟了君主世襲的制度,人民並沒有制衡君權的能力、也尚未出現質疑世襲是否合理的理想。即使君主暴虐無能,人民也會承認並接受其統治,直到民不聊生、民怨深種的地步,人民才會揭竿起義推翻舊政府。

關於憲政體制的分類,民主國家的學者偏好依政府產生的方式及決策權最後控制在誰手中為分類標準。將政府分為民主政府(democratic government)與獨裁政府(dictatorial government)。前者政府由公民直接或間接選舉產出,決策最後控制在公民手中,如美國、日本、法國等;後者政府非經競爭性自由選舉產出,且決策權最後控制在統治者個人或少數人手中,如古巴、北韓等共產政權及利比亞的軍事獨裁。

政府的建制與職權受到民選議會所制訂的憲法所規範;政府的領導者則由民選產生,有一定的任期與權責。例如:對抗英國殖民統治而獨立的美國,建國之初即於憲法中明確規範政府的權力,並且設計民主制度,以確保政府的統治能出於人民的同意。

三、現代政府的組成

在政府的權威源自於人民授權的原則下,政府的組成需要精密的安排與設計。一來是因現代政府統制範圍龐雜而需要一定程度的分工;再來,為防範政府權力集中於一人而不受限制,降低政府擅自擴張權力的風險。

大部分的政府切割為行政、立法、司法三個部門:行政部門處理複雜公共政策的推行,包括擬定施政計畫、頒布行政命令等;立法部門審查行政部門的預算、審理法案、且對其施政進行監督;司法部門則主掌裁決法律的相關事務,對行政部門頒布的命令與立法部門的法案進行審查。

三個部門彼此的職權環環相扣且相互牽制,其中又以行政部門與立法部門之間的互動關係特別重要。尤其是在人民對政府擴權有所疑慮的國家,所設計的制衡機制就會愈多,遇有兩部門互相對立、僵持不下時,便需透過司法部門釋憲的程序進行仲裁,藉此使政府能確實反映民意需求、同時防止政府擴權降低侵蝕人民權利。 

參、政府首長與國家元首的異同 

一、行政與立法關係的新趨勢(王業立等,2007:368-370)

行政專業性高,行政權逐漸強大;國會要制衡行政權,就必須要有龐大的幕僚。另一方面,在民主國家中,行政機關的權力逐漸有擴張的趨勢,如外交政策的要求、國內政府計畫的成長、立法機關無法迅速採取行動、媒體的角色不斷轉變。因此行政與立法關係受以下指標而變化:

責任政治與國家效能:

民主政治是一種責任政治,目的是要用人民同意授予的統治權以展現國家效能。政治責任的標準,隨現代社會環境變遷快速而改變,現在政府統治首重政治責任,責任必須從心裡上的自我約束,擴衍到行為上的忠誠服務,任何政府施政需有積極心態,防患未然的準備。

政黨政治與社會民主:

政黨是居於人民與政府間的媒介,政府將人民繁雜的意見彙整,成為該黨的政綱政見,自我約束薰陶冶煉作為選民的導師,並將其政見變成施政政策以回饋人民,使社會民主成熟發展。

二、政府首長與國家元首的分殊(彭懷恩,2007:251-254;陳義彥等,2009:185-186)

不同的國家有不同的政府體制設計,但每一種政治體系的政治領袖中都可分辨出兩個基本的角色:一為國家元首、另一為政府首長(王業立等,2007:359)。

政府首長與國家元首之區別:

現代民主政治,政府體制的設計多採取行政、立法、司法三權分立原則:

政府首長(the head government)便是行政體系的最高首長,具有實際的行政決策與執行權。依我國憲法第53條規定:「行政院為國家最高行政機關。」故行政院院長是我國政府首長。

從國際法的角度,國家是一個公法人,國家元首(chief of state)是這個公法人的代表,所以國家元首對外代表國家。同時也是政體的象徵性和禮儀性的職位。依我國憲法第35條規定:「總統為國家元首,對外代表中華民國。」

政府首長與國家元首之關係:

政府首長與國家元首由同一人擔任:政府首長是具有實際的行政決策與執行權的人,而這個人也同時是國家的對外代表(國家元首),而將政府首長與國家元首結合在一起,通常呈現在政府體制設計上為「總統制」(presidential government)。例如,美國總統一方面要代表美國出席各項國際會議、接待他國到美國訪問之元首等(國家元首角色);另一方面,又決定出兵攻打伊拉克(政府首長角色)。

政府首長與國家元首分別由不同人擔任:政府首長是具有實際的行政決策與執行權的人,而與國家的對外代表(國家元首)分由不同的人擔任,而因國家元首是否具有實權又可分為:

國家元首為虛位元首:國家元首僅是扮演國家禮儀性之角色,不具有任何政治上之實權,也不具有任何公共政策決策之權力,而為一個虛位元首(如日本天皇、英國女皇)。而政府首長獨享行政體制設計上為「內閣制」(cabinet government)[又稱「議會制」(parliamentary government)]。例如:日本、英國的各種國家元首之禮儀性角色都由日本天皇、英國女王擔任或接待;而實際負責行政決策與執行權等一切行政權為內閣總理所掌握。

國家元首具有政治實權:國家元首不僅是扮演國家禮儀性之角色,還具有政治上之實權,具有影響或決定公共政策之權力,不是一個虛位元首;同時,政府首長也享有行政決策與執行權。國家元首與政府首長分享行政權,呈現在政府體制設計上為「雙首長制」(two-headed executive,dual-executive system)[或稱「半總統制」(semi-presidential government)]。例如:法國總統。

肆、政府體制的類型─行政權與立法權互動之關係 

政府體制若以行政與立法部門的結構關係或相互影響考慮,亦即依立法權與行政權合一或分立的原則,可分為「總統制」、「內閣制」、「委員制」及「雙首長制」等。  

一、總統制(任德厚,2005:319;彭懷恩,2007:260-264;羅立,2008:277-289)

總統制的政府體制,係1789年美國聯邦憲法制定時,基於孟德斯鳩「三權分立」、「分權制衡」(checks and balances)的原則所創立。

總統制的特徵:

立法與行政分立:國會與行政首長各有獨立職掌;固定的任期;在總統制之下行政權與立法權地位平等,互不侵犯;總統直接對選民負責;部會首長不得兼任國會議員;總統不必出席議會受質詢;國會沒有投不信任投票,總統亦不能解散國會。

立法與行政牽制:行政權,依據憲法規定,必須執行由國會制定之法律或法案;立法權通過之法案,需由行政權之總統署名公布;賦以總統否決權(veto power),如無兩院各以三分之二多數否決總統之否決,則原法案即告失敗;國會對違法失職的總統,有權提出彈劾(impeachment)。

總統制的評價:

優點:確保政治穩定性,產生責任政治;權力分立制衡較符民主政治精神;不致發生「聯合內閣」的情形。

缺點:容易發生行政權與立法權的衝突;容易造成獨裁的領導方式;容易成為獨裁政府。

美國的經驗:

美國總統制

 

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