國試論壇 - 從芬蘭和我國看半總統制下總統權力與政治穩定
從芬蘭和我國看半總統制下總統權力與政治穩定
行政趨勢2017/08/22 施偉仁 人氣:869
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國會以不信任案倒閣後、經行政院院長呈請時,始能被動行使,總統不能主動解散國會(憲法增修條文第二條第五項、第三條第二項第三款)。

肆、芬蘭與我國之政黨體系與內閣組成

最近Guy-Erik Isaksson研究二次世界大戰後歐洲239個內閣組成後發現,內閣組成是否獲得國會多數的支持(即府會一致性),是政治穩定的重要因素〔〕。獲國會多數支持的內閣較少數政府在位期間長〔〕,雖說在位期間長短不是政治穩定唯一要素,但變動頻繁的內閣卻是不利於政治穩定的。在半總統制的國家,行政部門和實質掌控國會的在野黨是否有意識形態的衝突是政治穩定與否的關鍵,為了執政,執政黨和在野黨任何一方都有誘因找出在未來選舉排除對方的競爭的方式,如果面對總統的反對,國會在野黨反而勇於在議程上提出新議題,尤其是高度道德爭議的政策即是很好的武器,國會的反對黨會提出民意分歧和爭議性高的政策用來排除執政黨,不是為了短期的政策改變,而是為了長期的選舉利益。因此,國會中的政黨競爭才是立法僵局的主因,國會中政黨競爭與民意傾向與選舉誘因高度相關,當民眾對某一政策有高度期待時,法案的需求較高,為回應民意輿論,不論總統與國會均需協調,法案自然較易通過。換言之,國會內政黨競爭或許比分立政府對於立法產能影響更大。

一般而言,在選舉利益的考量之下,政黨傾向於政策主張的差異化而非尋求共識,以便在選舉時能突顯政黨的立場,與其他政黨區隔,尋求選民的支持。芬蘭政黨體系屬多黨制,主要政黨有七個:

一、社會民主黨(Social Democratic Party,SDP)

創立於一八九九年,前身為芬蘭勞工黨,為一溫和左派政黨,對社會主義採溫和、漸進路線,以議會民主代替革命。其主要支持為中產階級的工人和小農。

二、中間黨(Center Party,Kesk)

成立於一九○六年,前身是農民黨,初期以小農代言人自居,為階級政黨,一九六○年代後轉型為全民政黨,為全民階級代言,支持平等、私有財產、環保議題等,支持者多為小農及新興中產階級。

三、國家聯盟黨(National Coalition Party,Kok)

成立於一九一八年,重視穩定,為資本階級、地主、私人企業代言,為一右傾之保守政黨。

四、左翼聯盟(Left Wing Alliance)

為一極左派政黨,主張以激進路線實現社會主義,屬階級政黨。

五、瑞典人民黨(Swedish People’s Party)

成立於一九○六年,主要為瑞典語人口代表。

六、綠黨(Green League)

為一新興政黨,強調環保主張。

七、芬蘭人黨(Finns Party)

為一右派政黨,主張反對移民,以民粹聞名。

由上可知芬籣的政黨多為不同階級代言,呈現左右兩極化及說芬蘭語和瑞典語的不同意識型態。

在選舉制度方面,芬蘭國會選舉採比例代表制,政黨在議會的席位比例完全按各黨的得票率來分配,這也就容易會使得小黨林立,沒有一個政黨能獲得過半數的席位,因此必須組成聯合政府(內閣)。反對黨中間黨(Centre Party)在2015年的國會選舉中獲勝,取得國會最大黨的地位(21.1%),使其黨主席能主導內閣的形成,可望聯合意識形態上較接近中間黨的社會民主黨(SDP, 16.5%)及渴望入閣而願意在各種議題上讓步的芬蘭人黨(Finns Party. 17.6%)組成聯合內閣。「芬蘭模式」打破了北歐國家,如丹麥、挪威、瑞典等國傳統的少數政府模式〔〕。芬蘭過去即有意識形態不同政黨進行「紅籃合作」(red-blue cooperation)為基礎,聯合其他小黨組成「彩虹聯合內閣」(rainbow coalition)的先例,選民也期望選後見到主要政黨參與在內的大聯合政府或超黨派政府(all-party government)。芬蘭聯合政府的傳統,關鍵在於各政黨及政治人物能捐棄成見,證明芬蘭的政黨政治已相當成熟。

伍、芬蘭與我國之政治穩定度

根據比較政治學者的共識,認為總統握有大權、小黨林立,以及總統與府會不一致的體制將面臨較多的困難〔〕。本文依據吳玉山教授的分類,以總統權力大小、政黨體系是兩黨或多黨、府會一致性等三項指標來衡量芬蘭和我國的政治穩定度,吳玉山教授所發展之政治穩定度標準列出八種狀況和四級政治穩定性,以一級為最穩定。

從芬蘭和我國憲法中對總統權力的規定與實際運作、選舉制度與政黨體系、行政與立法關係等面向來比較芬蘭和我國的憲政工程,發現2000年新憲法實施後之芬蘭是屬於總統權力小、多黨體系及府會一致的二級。1997年修憲後至2000年總統大選前之中華民國是屬於總統權力大、兩黨體系及府會一致的二級。2000年總統大選後至今之中華民國是屬於總統權力大、兩黨體系及府會不一致的三級。1995至2000年新憲法實施前之芬蘭是屬於總統權力大、多黨體系及府會一致的三級。

 

芬蘭和我國的政治穩定度級數相同,但與芬蘭對照,我國自2000年首次政黨輪替以來,行政立法關係緊張,導致閣揆不斷更迭,政局自然不可能安定,我國和芬蘭在政治穩定表現不同之因素並做政策建議。原因有二,其一是選舉制度;其二是總統權力過大。自從修憲取消立法院對行政院長的同意權後,使總統在任命行政院長上大權獨享,總統若不考量國會生態逕行提名行政院長,立法院又缺乏制衡機制,造成立法院代表的多數意見缺乏政治參與管道,行政院長執政的合法性受到質疑,也無法課責,政局因而不穩定。由於總統選舉多採相對多數決或絕對多數決,總統尋求連任必須考慮大多數選民的民意,因此傾向採取中間溫和的政策偏好,然而更重要的是許多公共政策涉及高度專業和複雜的技術問題,非總統所能掌握,因此立法過程中總統所能扮演的角色應僅限於政策宣示的促進者(facilitator)以及在利用非正式影響力在國會議員中扮演協調者的角色,在立法技術部分,仍須回歸國會的立法過程中來討論。

因此,本文主張我國政治體制可參考芬蘭往「內閣制」傾斜,落實半總統制中內閣總理對國會負責的精神。在政黨政治及行政立法關係方面,除了需凸顯行政院長向立法院負責的憲政制度外,國內民意代表之選舉制度改革呼聲四起,然而不論是往哪個方向改,可能都會面臨涉及修憲問題,故而本文認為除了制度設計,我們不可以忽略一個影響我國與芬蘭政治表現的關鍵因素:政治文化。

再好的政治制度也要有政治人物的自制、憲政慣例及政黨合作等條件的配合才能發揮功效。傳統的看法認為兩黨制和同質性的社會是民主政治有力的憑恃,然而,李帕特(Lijphart)卻提出相反的看法,認為多黨制和異質性的社會,經由特殊的政治制度的安排,也能達到政治穩定的目標。他分別從社會結構(同質性的或多元分歧的)以及菁英行為(聯合的或競爭的)這兩個面向,建構出四種民主政體的基本類型。最後若政治菁英能摒棄歧見攜手合作,縱使國內社會結構屬異質性的,政治仍能穩定,是為「協合式民主」。〔〕

芬蘭和我國的社會結構均有某種程度的分歧,即異質性的社會。芬蘭雖然政黨林立,左、中、右不同意識形態的黨派鬥爭非常激烈,但民主政治文化成熟,彼此基於維護國家整體利益的立場,能夠協調溝通,尤其芬籣總統在當選後均能超越黨派囿見,退出政黨活動,保持超然立場,追求國家整體利益,扮演共識的營造者角色。芬蘭總統的「超黨派」傳統和與總理的「內外分工」〔〕,是使其跨黨派聯合政府,能維持順暢穩定運作的關鍵要素。反觀我國,政治人物和政黨傾全力於政爭,為求權力不擇手段,導致朝野衝突不斷,政策也因而缺乏連貫性與一致性。本文建議在半總統制下為免總統利用其特色及我國憲政設計的漏洞掌握實權,卻不必對立法院負責,總統當選後應退出政黨活動,扮演超黨派的角色,以國家整體利益為依歸來協調折衝,如此才能避免內耗向「協和式民主」邁進。然而,對照現今政壇,在政治菁英的行為如此競爭下,對現階段的我國而言,「芬蘭模式」似乎是不容易學習的。

陸、結論 

由以上之分析,我們可以歸納出總統權力大、多黨制,以及府會不一致的憲政設計將面臨較多的困難,符合比較政治學的一般共識。在總統權力方面,芬蘭新憲法實施後,整個政治體制已有往「內閣制」傾斜的傾向,總統在總理任命及政府組成上扮演極小的角色〔〕。反觀我國,我國總統掌有重要之行政院長提名權,然而立法院卻缺乏制衡機制,閣揆同意權修憲取消後,僅剩的倒閣權制衡機制也因門檻過高,使少數易否決多數,因而徒具虛文。芬蘭則因總統提名前已與各黨派協商而無此問題。鑑於芬蘭總統和總理「內外分工」傳統獲致良好成效,筆者認為,可以立法或建立憲政慣例,由總統專屬行使國防外交權包括處理兩岸關係的權力;行政院長則為內政的最高決策者。

此外,目前我國立法委員現行選制雖採「單一選區」,我國立法委員選舉採單一選區,依據中間選民定理,民眾的政策偏好集中在意識形態光譜的中央,政黨為了席次最大化,必須以大多數民意為依歸,然而實際上我國立法委員選區過小,立法委員當選票數不足,不但缺乏代表性,更易造成候選人走意識形態偏峰,訴諸特定族群支持,激化社會對立。而當選後立法委員只重勤跑基層經營選區,汲汲於下次當選,疏於問政,此種只顧選區小利不顧國家整體公益的情況,連帶也削弱政黨

 

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