國試論壇 - 我國政府體制的運作、問題及未來修憲方向
我國政府體制的運作、問題及未來修憲方向
行政趨勢2017/11/22 子雲 人氣:1150
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 一、新聞案例(2017.09.27自由時報節錄)

民進黨主席、總統蔡英文日前於民進黨全代會提出啟動修憲工程,交民進黨智庫負責研擬討論。黨團方面,包括蘇巧慧、張宏陸等民進黨立委則於全代會後,針對中央政府體制提出修憲案,主張採取「總統制」,共有41名民進黨立委連署,目前已完成連署送案。修憲案必須立委1/4(29人)連署,蘇巧慧、張宏陸等立委提出的總統制修憲案。已跨過提案門檻成案。

民進黨立委提出「憲法增修條文修正草案」總說明中指出,民主政治為責任政治,職權分明,權責相符,係國家憲政制度最根本之法則,我國目前憲法增修條文,顯然不符此根本法則。在總統直接民選以後,我國憲政制度如要採內閣制,等於逆勢操作,法制上與實務上皆相當困難,是以,採總統制,顯係多數民意較能接受之體制。

二、我國的政府體制的發展

在1997年台灣由國民黨、民進黨以及新黨兩大一小政黨共同協商所進行的第四次修憲,確立了台灣的政府體制運作方式是仿效法國的第五共和,亦即走向半總統制(或稱雙首長制)的運作。

法國第五共和的半總統制運作最大特色是會出現「左右共治」的情況,其原因乃是因為領導法國國政的兩位重要人士,一為「總統」,由人民選舉產生;一為「總理」,由國會多數黨黨魁所擔任。而當總統與國會多數黨分別為左右不同的兩個政黨時,則總統會依照法國憲政慣例而任命國會多數黨黨魁為總理,此時就產生「左右共治」的情形。因此,學者認為,法國第五共和在國會多數黨和總統所屬政黨相同時,偏總統治運作;在國會多數黨和總統所屬政黨不同時,由於主政權在總理,因此偏內閣制運作,將此一現象稱之為「換軌」或「擺盪」,亦即掌握國會多數的政黨即可取得主政的權力。

回顧台灣,2000年的總統大選,是台灣政治史上第一次的政黨輪替,民進黨取代了長期在位的國民黨成為執政黨。然而,由於當時立法院多數黨仍然是國民黨,因此,「左右共治」的呼聲四起,許多學者專家紛紛呼籲陳水扁總統應該任命當時的國會多數黨即國民黨的人士為行政院長,方能符合法國第五共和以及我國97修憲的精神。

但是,除了陳水扁總統所任命的第一任行政院長唐飛較接近我國97修憲後的政府體制精神之外(但也不是完全符合),之後陳水扁總統在八年任內所更換的五任行政院長皆是自己陣營的人士,而國會多數黨則為泛藍陣營為多數,造成行政與立法的僵局與對立,執政黨所欲執行的法案被國會所杯葛,造成法案的推動窒礙難行,行政與立法的關係愈趨緊張。

三、台灣憲政體制與法國憲政體制運作之情形比較

在一致政府之下,台灣和法國的憲政體制運作基本上沒有很大之不同,最高行政權掌握在總統手上,總統可以任命自己陣營人士出來組閣,國會多數黨是自身所屬之政黨,因此法案能夠順利通過。但在分裂政府之下的憲政體制運作,台灣和法國就有很大之不同,試比較如下:

(一)法國三次「左右共治」時政府運作情形

(二)台灣陳水扁政府時代的分立政府運作情形

四、我國無法「換軌」或「擺盪」的原因探討

(一)新總統、舊國會-新舊民意論

有學者認為,2000年當時新當選的陳水扁總統,所面對的國民黨多數已經是舊民意,外界無正當理由要求新總統屈服。亦即,他們認為國民黨既然在總統大選已經失敗,就沒有來爭行政權的道理。

(二)被動的解散國會權與當時國會議員的選舉制度

依照憲法規定,立法院得經全體立委三分之一以上提議,二分之一以上同意通過對行政院長的不信任案,行政院長必須請辭並且得同時呈請總統解散立法院。因此行政院僅有被動的解散權,在上述新總統、舊國會的情況之下,行政院無法將國會解散改選,造成朝小野大的窘境而無改善之方法。

2001年的國會改選,泛藍陣營仍然佔有國會過半數的115席。此時的情況變成舊總統、新國會。然而,陳水扁總統仍然事任命民進黨陣營人士組閣,立法院卻無法行使倒閣權,其原因是因為當時的選舉制度採SNTV制,在位者優勢不明顯,故許多立委害怕倒閣後行政院長提請總統解散國會重選之後,自己可能無法再次當選,因此遲遲不敢倒閣,造成陳水扁總統可以無視於泛藍陣營的國會優勢而任命自己人當行政院長。

(三)總統有權「任命」還是「任免」行政院長?

總統有權「任命」還是「任免」行政院長,其影響到在課責機制之下,行政院長究竟是「單向負責」(像立法院負責)還是「雙向負責」(像總統和立法院負責)。其雖在學界有兩派不同之看法,但是按照扁政府這八年來的運作情況看來,很明顯的總統有權力將行政院長與以免職之。因此造成行政院長一方面要向立法院泛藍陣營負責,另一方面又要向陳水扁總統負責,導致兩面不是人的情形。

若是按照總統之意行事,則會在國會中遭到泛藍陣營杯葛;若是按照國會多數之理念,則會遭受到總統之撤換。因此,總統有權力「任免」行政院長,則造成行政院長不知道該向哪一方負責的情況。

而總統有權將其行政院長「任免」之,使在陳總統執政八年期間就更換了六任的行政院長,其第一任的唐飛院長並非總統陣營的人士,但是因理念不合而被總統撤換之,故總統具有免職權也是無法出現「左右共治」的原因之一。因為總統若是任命敵對陣營人士擔任行政院長,在理念不合得情況之下也能隨意將他撤換,任命自己陣營的人士擔任之。

五、台灣政府體制未來走向

關於台灣未來的憲政體制該往哪個方向走,各學者有不同的說法,有的希望走向絕對的總統制,而有的希望走向議會內閣制。兩派學者雖然各有不同的主張,但是相同的一點均是認為現有的「雙首長制」是一項混亂的制度,必須加以改革。以下分別介紹兩派學者對台灣未來政府體制改革走向的看法並提出本文對這些走向的質疑:

(一)總統制的擁護者

認為台灣未來的憲政改革方向應該走向總統制的學者,整合來說,其主要原因總統制有以下幾點優點

1.政治穩定

在總統制的架構之下,總統為國家元首,有固定的任期。國會沒有辦法透過不信任投票來逼迫總統辭職,因此在總統制之下,政府更迭的頻率低,維持的時間長,政治也較為穩定。

2.行政效率的提升

總統為國家元首,獨攬行政大權,行政機關的職權和責任都集中在總統身上,一切國家重要政策均由總統決定,因此可以促進行政效率,政策也可以貫徹執行。

3.權力分立原則的貫徹

行政、立法完全分立且制衡,因此正好符合最優良的政府是以權力分立為必要條件的政府。

(二)對台灣邁向總統制的質疑

1.台灣的政黨生態是否有條件邁向總統制?

綜觀全世界的政府體制,總統制運作較成功者只有美國一個國家。而美國總統制能夠成功一個很大的原因是因為他們具有鬆散且對立不嚴重的兩黨體系,因此在二元民主正當性的體制之下就算出現分立政府的情況,朝野僵局也不會太嚴重。

反觀台灣,在一切事情都以「意識型態」為優先考量的情況之下,政黨之間的對立情況相當嚴重,在朝小野大時期,反對陣營常常為反對而反對來杯葛執政黨所提出之政策。因此,在台灣兩黨對立如此嚴重的情況之下,若是採用總統制,如果未來「分立政府」的情形又出現,則僵局與對立的情況勢必會更加嚴重,而且沒有任何解決僵局的機制或方法。

2.是政治穩定,還是政體僵化?

總統制的其中一項優點是政治穩定,即政府持續時間長,更迭頻率低。然則,這真的是一項優點嗎?總統任期四年,得連選連任一次,在一個總統第二任任期末,大家都知道該總統已經無法在競選連任,因此他的影響力勢必大為降低,造成所謂「跛鴨」的情形。

3.誰來對總統課責?

在總統制的架構之下,除了固定的總統選舉之外,沒有任何機制能迫使總統負起應負的政治責任。立法院僅能對一些法案進行杯葛,但是總統仍然能夠獨立行使許多的權力。

(三)內閣制的擁護者

認為台灣未來的憲政改革方向應該走向內閣制的學者,整合來說,其主要原因是認為內閣制有以下幾點優點:

1.行政立法合一,協調一致

在內閣制之下,內閣的成員通常就是國會議員,因此閣員可以出席議會提出施政報告,參與立法的活動,使政府的政策能夠順利完成立法手續後付諸實行。即在內閣制之下不會出現行政立法僵局的情形。

2.充分實現民意政治

在內閣制之下,內閣對國會負責,國會則對選民負責,故內

 

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