國試論壇 - 我國財政收支劃分法制定及修正變遷過程之回顧
我國財政收支劃分法制定及修正變遷過程之回顧
行政趨勢2018/01/06 蘇諾凡 人氣:2253
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行政院長賴清德106年12月27日在年終記者會宣示,明年將啟動研議台灣行政區重劃,並提出行政院版的「財政收支劃分法」(下稱財劃法)修正草案。他說,為落實總統的前瞻基礎建設、長照2.0政策,他最近下鄉深深發覺,非直轄市的縣市面臨缺錢、缺人問題,政府必須正視。賴清德亦說,希望明年有機會提出行政院版本,可以給地方政府有更多經費運用。回顧財劃法自1999(民88)年修法迄今,歷經四位總統任期,已近20年未修訂,不論藍綠執政,行政院均提出修正版本,因部分條文難獲共識,一直卡關。本文藉此回顧財劃法制定及修正經過:

一、財劃法之制定(民國40年6月15日公布)

政府於38年播遷來台,39年實施縣市地方自治,中央政府旋即於40年6月15日公布財政收支劃分法。新頒之財劃法將全國財政收支系統劃分為中央、省及直轄市、縣市及相當於縣市之局,並將鄉鎮財政包括於縣財政內。該法將收入部分區分為稅課收入、規費收入、信託管理收入、財產收入、營業盈餘捐獻贈與及其他收入、補助及協助收入、賒借收入;稅課收入劃分為國稅、省及直轄市稅、縣(市)稅。國稅稅目有關稅、所得稅、遺產稅、貨物稅、印花稅、鹽稅、礦區稅等七種;省及直轄市稅之稅目有營業稅、土地稅、特產稅等三項;縣(市)稅則有使用牌照稅、土地改良稅、屠宰稅、筵席及娛樂稅、契稅及其他特別稅課等稅目。

二、42年修正財劃法:重新認定契稅課徵範圍。

三、43年修正財劃法:

民國43年8月17日修正財政收支劃分法,建立省統籌分配稅款之機制,由省政府將部分屬於縣市政府之稅源予以統籌分配,對縣市間之稅源進行調整,以調劑各縣市政府財政盈虛。省統籌分配稅款包含所得稅收入的5%、印花稅收入的15%、土地稅收入的20%、營業稅收入的20%、屠宰稅收入的20%。

財劃法在最初制度內容中,已規範將土地稅20%與營業稅10%「由省統籌分配」,但未明確規定分配對象。爰此次修正則指定分配的對象為省「所屬之縣(市)」。創設統籌分配機制之原意,在於矯正地方財源之不足與府際間之不均,均衡縣市間之發展,此機制之建立,象徵財劃法整體結構的定形,不過這項財政調整措施由於缺乏制度化的分配標準首透明化分配過程,亦無民代機關之監督,造成爭議。

四、44年修正財劃法-增加證劵交易稅。

五、49年修正財劃法-刪除證劵交易稅。

六、54年修正劃劃法:

本次修正著重於地方財源劃分之調整。對台灣省政府而言,修正減少10%遺產稅、10%的土地稅;減少的部分均成為縣市稅收增加之部分。省府另外獲得10%的使用牌照稅。此外並增加「地方教育捐」之規定。

七、56年10月修正之「地方自治綱要」,將部分縣稅課收入劃為鄉鎮收入,修正內容增加了「縣統籌分配款」。這意味著鄉鎮市財政的問題更為複雜,而縣財政負擔也更益沉重。

八、57年將房捐改為「房屋稅」並按房屋現值課稅。

九、62年將遺產稅改為「遺產及贈與稅」。

十、70年修正財劃法:

70年修正之財劃法內容包含:稅目隸屬的改變、稅源分成與統籌比例之調整。並新增「中央統籌分配稅款」之機制,以調節省和直轄市間之貧富差距。

十一、88年修正財劃法:本次修法乃是配合精省作業而調整,內容含括以下:

(一)配合精省將財政收支系統由原本「中央」、「省(市)」、「縣(市)」三級制,修改為「中央」、「直轄市」、「縣(市)」、「鄉(鎮、市)」四級制。

(二)將原「台灣省各縣市實施地方自治綱要」內有關鄉鎮市稅課收入與縣統籌分配稅款之規定,納入財劃法規範。

(三)稅課劃分由現制之「國稅」、「省(市)稅」、「縣(市)稅」,修正為「國稅」、「直轄市及縣(市)稅」。

(四)所得稅、貨物稅修正為10%,由中央統籌分配給直轄市、鄉鎮市。

(五)營業稅由省市稅改為國稅,總收入扣除統一發票獎金後的40%,由中央統籌分配給直轄市、縣市和鄉鎮市。

(六)增加期貨交易稅,訂為國稅。

(七)屬於縣市稅之土地增值稅原分配給省的20%,改歸縣市;另外原本省所統籌的20%,改為由中央統籌分配給縣市。

(八)增加菸酒稅一項,訂為國稅。總收入的18%按人口比例分配直轄市及各縣市;2%按人口比例分配福建省金門及連江二縣。

(九)增訂第16-1條第1項,有關稅課統籌分配部分,「應本透明化及公式化原則分配之;受分配地方政府就分得部分,應列為當年度稅課收入」。另外,統籌分配稅款之分配,則考量基準財政需要額和基準財政收入額。

(十)在中央統籌分配稅款方面:

1、10%的所得稅、營業稅收入扣除依法提撥統一發票給獎獎金後的40%,和貨物稅總收入的10%,三者之總和為中央統籌分配稅款,94%以一定比例分配直轄市、縣市和鄉鎮市,6%為特別統籌分配稅款由行政院依實際情形分配之。土地增值稅收入20%全部列為普通統籌分配稅款,分配給縣市。

2、算定分配給直轄市的普通統籌分配稅款後,參酌受分配直轄市以前年度營利事業營業額、財政能力與其轄區內人口及土地面積等因素,研訂公式分配各直轄市。

3、算定分配給縣市的普通統籌分配稅款後,其中的85%依近三年度受分配縣市之基準財政需要額減基準財政收入額之差額平均值,算定各縣市間應分配之比率分配之;算定之分配比率,每三年應檢討調整一次。另外的15%則依各縣市轄區內營利事業營業額,算定各縣市盼應分配之比率後分配之。

為了配合精省及地方制度法之訂定,88年修正財劃法堪稱是歷次修正中幅度最大一次。其主要在將原分配給省之稅源調分給中央與縣市(中央分配較多)。並於第16條之一特別規定「稅課統籌部分,應本透明化及公式化分配。受分配地方政府就分得部分應列為當年度稅課收入」,從此將統籌分配稅款與補助款加以區隔。然而,財劃法並未對基準財政需要額、基準財政收入額、財政能力等予以定義及說明計算方式;在公式未定、定義不明情況下,導致地方政府必須每年向中央爭稅,徒增爭議,而且中央仍保留統籌分配稅款6%額度,是最為人所詬病之處。

綜上所述,由歷年修正財劃法之修正過程中,可知財源的分配與主導權仍掌控於中央,對落實地方自治及提昇地方財政自主性毫無助益,由稅收分配可知,稅收彈性高、稅收充足、可量能課稅之稅課皆劃歸中央(如所得稅、營業稅、貨物稅)。各縣市分配到之稅源以財產稅為主(如地價稅、房屋稅),其雖有因地制宜特性,卻也造成中央與地方財源分配不均之現象,亦造成地方財政日益困窘之情況。且自88年修正財劃法後,21縣市財政收入全部不足支應財政支出,換言之,89年以後各縣市財政狀況開始惡化,造成中央與地方對立,實在有再修正之必要。據悉,新版《財劃法》有四大修法重點,首先是擴大統籌分配稅款;初步規畫,目前營業稅僅4成撥入統籌分配款,未來會百分百納入,以去年稅收3546億估算,扣除3%統一發票獎金與1.5%中央政府稽徵成本後,剩餘全進入統籌稅款大池子,金額計有3386億元,但因另有其他稅賦也將進行調整,實際增幅還無法確定。其次是,強化均衡區域發展,未來對縣市政府會給予更多支持。第三,新制會設計激勵地方為財政努力的機制,努力開源節流的縣市將獲取更多支持;最後則在強化財政紀律上也會多有著墨。新版草案確定各縣市分配金額「只增不減」原則,現行「先按比例再按公式分配」將改為「直接按公式分配」,六都與非六都適用同一公式。公式設計涵蓋四大原則,包括設計有財政收支短差彌補機制,如基準財政收入不夠支出,會由中央統籌分配稅款給予協助;其次是保障地方既有財源,官員強調,絕不會有劫富濟貧疑慮。第三是規畫給予基本建設經費,其人口數、土地面積等都會納入考量;最後,為激勵機制,激勵地方為健全財政而努力,像是財產稅捐稽徵努力度、歲出節流努力等都將納入。另官員也透露,由於近年來各地方政府紛紛為汙染防制投入各項努力,未來公式可望納入相關參數。

 

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