國試論壇 - 淺談行政區劃法草案
淺談行政區劃法草案
行政趨勢2018/05/23 蘇諾凡 人氣:3306
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據報載,行政院會於5月17日通過內政部擬具的「行政區劃法」草案,將送請立法院審議。行政院長賴清德表示,該法案建立公開合理的行政區劃程序,並賦予各級政府辦理行政區劃工作的法源依據,是行政院今年施政三大主軸「均衡台灣」的重要配套。未來將配合其他相關法案推動及制度完備,解決當前地方治理困境,改善城鄉落差及資源分配失衡等問題。

(一)修法緣起

內政部表示,行政區劃是指行政區域的新設、廢止或調整,其劃定的目的是為了確認各級政府權力行使、責任歸屬、管轄居民以及財政取得的範圍。以目前臺灣行政區域計有6直轄市、16縣(市)、368鄉(鎮、市、區),行政區域間規模差距甚大,且直轄市未能肩負起「領頭羊」角色,帶動整體區域發展,反而對於周邊地區的人口、資源、產業及建設造成強大磁吸效應,致使周邊縣市陸續產生留才不易、財政狀況欠佳及施政效能難以有效提升等問題。內政部進一步說明,《行政區劃法》草案主要是明定行政區劃計畫之提出、審議、核定、發布及實施等程序,並就行政區域調整後的業務、財產之交接移轉作原則性規範,本質上,係規範各級政府推動行政區域調整作業的程序法規,並沒有外界關注行政區域調整藍圖的規劃方案。

(二)草案內容重點包括:

1.行政區劃之主管機關、定義、行政區劃原因及考量因素(草案第2條至第6條)
2.行政區劃計畫審議及報核之程序(草案第11條)
3.行政區劃計畫發布後,各級主管機關應會同相關機關辦理有關業務及財產之改隸,並律定移轉、交接事項及有關財產產權移轉屬之劃分原則。(草案第14條)
4.律定行政區劃計畫實施後,相關機關(構)、學校之預算執行及處理程序。(草案第17條)

(三)象徵意義改革之行政區劃?

依草案規定,行政區劃可採「由上而下」及「由下而上」等2種方式併行,由各級主管機關或鄉(鎮、市、區)公所提出計畫,送經相關直轄市、縣(市)政府或鄉(鎮、市、區)公所,以及其議會或代表會同意或徵詢意見後,陳報上級主管機關核定。然相較於2009年《地方制度法》的修正著重於直轄市與縣(市)間的合併及新設改制,本次《行政區劃法》則涉及焦點在於基層地方自治團體(鄉、鎮、市)及直轄市「區」之間的區域調整,兩者之間受矚目之程度及改革幅度則大相逕庭。回顧2009年《地方制度法》修正案,為縣市合併提供一個契機,吾人思考為何會走向合併,係因「中央統籌分配稅款」及「財政收支劃分法」對於直轄市之「福利」(財源)遠大於一般縣市。但當前之《行政區劃法》草案,僅是單純的行政區域調整,在缺乏立即誘因且基於行政機關本位主義作祟下,有誰會願意自己的轄區被整併?其政策配套是否能順利推動? 最起碼的誘因都沒讓人心動,更何況涉及一個地方自治法人的存廢問題。明顯可知其宣示性程度乃大於實質性效益。

目前6都中,除了原本的台北、高雄市之外,台南市現行37個行政區是最多的直轄市,台南市民政局長陳宗彥針鎮本草案表示樂見其成,同時也提到,相關行政區域調整法令應在當初縣市合併時一併立法,卻拖延至今,導致許多城鄉差距極大之區域無法進行合併調整,同時也影響了行政效率及地方發展。
另外幾年前,素有台灣第一大鎮之稱的彰化縣「員林鎮」,長年的希望就是希望升格改制為縣轄市,但人口卻難以突破當時15萬人設市的門檻規定;當時相關的方案,就是希望合併周邊鄉鎮的人口來達到人口低限的規定,但當時員林鎮周邊鄉鎮卻沒有一個鄉鎮願意,直到後來《地方制度法》修法,將縣轄市人口門檻降低為10萬後才改制成功,但改制並不能增加預算,反而需要多開銷路牌、門牌更換等經費,也讓人質疑花了這麼大力氣升格為縣轄市之意義為何?

前述所提的,在當前行政院版《行政區劃法》草案是「由下而上」途徑,從目前行政院新聞稿及媒體發佈內容來看,主要是以「整併」為導向;也即現行6個直轄市、16個縣市,以及368個鄉鎮市區,這樣的行政區劃結構似乎阻了行政效率,尤有論者認為部分人口不足一萬人的鄉鎮市,不具自治規模與效能,應予進一步整併。不過,當「由下而上」難以或無法推動進行時,這部草案還設計了「由上而下」途徑;也就是中央主管機關(內政部)想要進行直轄市、縣市的行政區劃案,其提案程序僅需「徵詢」縣市政府、地方議會的意見,不用取得地方議會的「同意」;同樣的,由縣市主管機關所提案的鄉鎮市區區劃案,縣市主管機關僅需徵詢鄉鎮市公所的意見,並不需要地方議會(代表會)組織的同意,這樣的方式也違背及剝奪地方民意表達意見機會。如果遇到上級主管機關不顧地方意見而執意推動,且草案第11條也將「核定權」保留由中央主管機關裁決,這樣的制度設計上是否有其瑕疵及保留政治上操作空間?

(四)結語:

回首鄰近日本在平成年間(1999-2010年)所推動的市町村「平成大合併」,其市町村的個數由約3200個縮減到今日的1718個,減併幅度達五成,其合併目的在於西元2000年頒布實施的「地方分權一覽法」中規定,各地方公共團體根據自主決定、自行承擔責任的原則,來建立各自行政體系,且隨著交通發達社會來臨,人民移動範圍擴大,區域行政不但需要整合以利規劃,自治體也必須轉型為更大規模的經營單位,中央政府則提供了大量的「財政誘因」,促動了由下而上的基層自治體整併與行政區劃案的推動。

國內學者表示,區劃應是一種資源的再應用,台灣各地特色非常多樣化,但歷來大家都聚焦如何切割彼此資源,但這幾年公共行政講求跨域的概念,所以更應該考慮到整合問題,發揮彼此特色。另外,民眾也很在乎居住地的品質,所以在區劃時,除考量可行性、效益面外,也要考量能否讓人民幸福。行政區域的劃分除影響未來區域整體發展及行政資源分配外,地方治理長期量能不足,如何讓地方人力、動能可充份發揮,本次《行政區劃法》立法顯得格外引人注意及其後續發展。

 

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