制定「地方政府預算法」可行嗎? - 國試論壇
制定「地方政府預算法」可行嗎?
行政趨勢2018/07/23 蘇諾凡 人氣:3002
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台北市長柯文哲日前在臉書寫道:「他剛上任時,接下了1468億元的債務,3年半過去了台北也還了差不多520億元,讓債務減至948億元,人均負債也從上任時的5.4萬,下降至3.5萬,如果今年還有歲入增加,大概可以還到540億元。他還提到,「這是地方自治史上民選首長的最高還債紀錄,但其實我們只是每天認真工作,該做的做,不該做的不要做,到年底就會發現剩下很多錢。」
近幾年來從苗栗縣政府高達近400億債務以及台中市政府自林佳龍市長上任三年來也舉債近600億等新聞,地方政府的財政問題,一向為社會各界所關注。這些問題可從地方政府自有財源比例(即實質收入占支出的比重)逐年下降,再加上各縣市自然環境不同、工商發展情況差異,而形成稅源分配嚴重不均,且為了討好選民,不斷濫開支票所造成。中央政府面對地方政府財政既患「寡」、又患「不均」的現象,雖曾於88年修訂「財政收支劃分法」時,撥出所得稅及貨物稅二項國稅稅收的各一成,增裕中央統籌分配稅財源,並相繼訂頒「中央統籌分配稅分配辦法」及「中央對直轄市及縣(市)政府補助辦法」,期能調濟地方政府盈虛,以謀求全國經濟之均衡發展。
然而,地方財政困難的實現問題,加上現行六都直轄市情況下,賴清德院長曾提到要再修正「財劃法」與調整「中央統籌分配稅」的分配比率與權數,未來中央與地方間的緊張關係只會越來越嚴重,如何透過立法程序來解決地方財政問題,也考驗著當前政府改革的決心。
(一)地方政府赤字擴大:
探究近年來地方政府財政赤字擴增之原因,雖係實質收入無法配合支出需求同步成長所致,當然,中央政府或民意機關為討好選民濫用減稅及增加福利支出的支票,亦應對地方政府財政負擔增加負責,但從地方政府收支結構與融資財源的內涵觀之,恐是地方政府一味過度仰賴中央,完全輕忽其自身應負起「開源節流」,有效經營地方發展之責。
1、在收入面:
(1)未努力開闢自治財源:如地方政府最重要收入-地價稅與土地增值稅,其實際應稅之稅基「公告現值」遠低於土地市價,又「公告地價」僅為「公告現值」二成多﹔另外,工程受益費雖在其法源修訂刪除徵收下限,但在未規定免徵的情況下,各地方政府幾乎完全停徵。
(2)為擴增支出而虛列收入:地方政府有時會將難以脫售的公有土地,高估其售價編入預算,以膨脹支出規模,俟實際執行有困難時,再以向中央政府借支或追加預算編列融資財源擴增赤字。
2、而在支出面:
(1)輕忽實際需求,未予優先核實編入預算:如人事費、公共設施管理維護等一般性經常支出項目,甚至如依法應負擔之健保費,未予優先編足,不但影響政務之推動,而且造成不同級政府間的爭議。
(2)不顧財政短缺,濫開增加財政負擔的支票:將討好地方民眾的開支列為優先,例如重陽敬老津貼、老人假牙補助等。
由上可知,地方政府預算,從事前編列高估收入與不當擴增支出規模,至實際執行時,又不重視施政需求的優先次序,遇有收不敷支困難,則向行庫透支短期融通,或向中央借支因應,規避公共債務法相關規範,無形中擴增赤字,帶來財政的潛在危機。尤其遇到民選地方首長缺乏永續經營地方的使命感與責任心時,在無法連任的情況下,常有不負責任的作為,將爛攤子留予下一位首長承擔,進而影響地方未來的發展。因此,如何健全地方政府預算制度,實屬刻不容緩的重要課題。
(二)現行法規應予通盤檢討:
預算乃政府施政之依歸,不論是預算事前籌編妥適與否,抑或預算執行程度,均影響政府推動政務的成效。經查現行「預算法」係民國21年9月24日國民政府制定公佈,歷經17次修訂,最近一次於105年11月30日總統公布施行,其所涵蓋的範圍,僅以中央政府預算的籌劃、編造、審議、成立及執行為主﹔而「決算法」亦僅規範適用於中央政府。
1、現今地方政府的預算與決算,按規定應依預算法第96條與決算法第31條規定,得另以法律定之。然迄今卻尚未制定該等法律,而採準用預算法與決算法之規定方式辦理,此乃嚴重的立法上怠惰。
2、此外,《中央統籌分配稅分配辦法》據依財劃法第16-1條第二項規定訂之,對照99年五都升格直轄市前,中央統籌分配稅款中之普通統籌分配稅款方式為總額之43%給直轄市、39%分配給縣(市)、12%分配給鄉(鎮、市)。然而在六都升格後,現行辦法規定分配方式調整為總額之61.76%給直轄市、24%分配給縣(市)、8.24%分配給鄉(鎮、市)。這樣的分配方式,無疑對財政狀況長期不佳之鄉(鎮、市)地方政府是雪上加霜。
3、在前述準用規定下,當前地方財政問題仍層出不窮,依現行財政收支劃分法第5條規定,對各級政府財政收支之監督,應依法律之規定﹔又同法第35條之1規定,各級政府年度總預算、追加預算與特別預算收支之籌編、編製及共同性費用標準,除其他法律另有規定外,依行政院訂定之中央暨地方政府預算籌編原則辦理。
4、然地方預算編列與執行的不當所造成財政問題,似非前述規範能發揮牽制與監督之功效。爰故,應可從預算法第96條規定考量,另制定「地方政府預算法」,以健全地方預算制度,並建立完整監督機制為宜。
(三)未來擬定方向策略包括:
1、賦予上級政府財政及主計機關對下級政府預算編列及執行是否核實,應負起監督之責,尤其是執行面之查核,遠較事後審計更為重要,如遇地方政府有重大財政危機時,上級政府有權派員接管,例如苗栗縣政府現在正履行之還債計畫。
2、地方政府有義務定期將其財政收支及債務相關報表與主要資訊,報請上級監督機關查核,並刊載於政府公報或揭露於網站,公告周知。
3、地方政府制定或修正法律或自治規範,有減少收入者,應同時籌妥替代財源﹔需增加財政負擔者,應事先籌妥經費,或於立法時明文規定相對收入財源,否則制定或修正法律之前述提案,應屬無效。
4、地方政府應建立專業的幕僚支援(如立法院的預算中心)。
5、儘速制定「地方預算法」與「地方決算法」。
6、地方民選首長經選舉後確定不再連任,或由不同黨派接任者,在其未卸任前,預算支出之執行,除人事費等經常性支出外,應予凍結或限制經費支用,以免徒增新任首長施政的困擾。
7、地方政府財政單位主管應比照主計系統,由中央統一指派調任,以強化其財務之內部監控。
8、增加對地方首長及其所屬財政與主計單位主管的財務責任,並增列相關罰責規定,予以規範。
9、適時利用審議民主的運用(導入「參與式預算」)。
(四)結語:
要解決地方財政問題,院版財劃草案必須改弦更張,真正回應迫切需要改革的財政課題,才有機會凝聚各界共識,順利完成修法。此外,設立財政再生基金,並輔以財政紀律規範創造可行機制,強化財政管理效能,更是放寬舉債限制之外,處理地方政府債務更可行的政策方向。最後也要呼籲行政、立法兩院應加速制定「地方預算法」與「地方決算法」,以落實地方自治。

 

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