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協力治理(公私協力)相關議題
行政趨勢2018/12/01 鄭士歆 人氣:2468
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一、前言─公共行政學術思潮的轉變
倫敦大學教授Parsons對公共思維的發展曾作以下描述:「如果說六、七○年代是JohnRawls所代表的關注結果公平的公共政策架構,那麼八○年代就是海耶克學派代表的個人主義與市場的勝利,最後在九○年代則應屬『社群主義』所建立的公共政策架構」,而到了二千年代社群主義強調的是「協力治理」精神。
※以上文獻出處為:李宗勳教授(2005),〈協力夥伴跨域治理的挑戰與機會─以社區風險治理為例〉,《警政論叢》,第5期,pp.1-41。
二、協力治理產生的背景因素
(一)公民參與的興起
長期以來,傳統公共財貨與服務一直由政府部門所提供與輸送,而忽略公民參與的重要性。事實上,公民參與是現代政府推動公共事務不可或缺的要素或重要資產,強調公民基於自主權、公共性及對公共利益與責任之重視,而投入其感情、知識、時間與精力。藉由公民參與,政府可使民眾之意見充分表達,減少或降低對日後形成之公共政策的衝擊。
(二)民營化風潮的衝擊
1979年英國首相柴契爾執政時,積極推動公營事業民營化,以致力減少政府對一般經濟活動的干預,亦即透過民營化措施代表著政府在公共服務活動及資產所有權的縮減,而強調私部門參與公共服務的輸送。因此,在民營化風潮的衝擊下,政府部門逐漸放棄過去在公共服務輸出的獨占,將服務交由企業或非營利組織來提供,進而促使私部門與政府合作的機會。
(三)公共管理型態的改變
1990年代以來,世界各國在財政壓力的情況下,無論是已開發國家或是開發中國家,甚或東歐、蘇聯等社會主義國家,都先後進行公部門改革,並將民間企業的管理方式導入公部門,用以改善公部門的無效率和提昇服務品質,並使其行政行為更具效率與市場性。在此背景下,將傳統由公部門單獨提供公共服務的供給型態,改變為委託民間經營外,也將民間力量導入公共服務的供給中,公私合夥的型態於是應運而生。因此,公共管理型態的改變也是促成民間社會有機會參與公共服務輸送的重要因素。
※以上內容文獻為:林淑馨(2012),《公共管理》。

三、協力治理的意涵
(一)「協力治理」又可稱為「協力夥伴」(CollaborativePartnerships)或「公私協力」(Public-PrivatePartnership),是一種治理改造工程,是近年來政府尋求提昇治理能力、改善治理效應的主流思維。乃是一種基於相互認同的目標,而建立在不同行動者間(政府、營利部門與第三部門)的動態「互動」關係。
(二)這種互動關係的蘊育主要是源自於具有互動互賴共同關係的一群人,基於共同利益、共同問題、共同需要而逐漸產生共同意識的凝結與集體行動。
(三)這種協力夥伴概念已在歐洲各國的公部門體系中開花結果,其中又以英國新工黨的Blair政府以「第三條路」(TheThirdWay)思維作為改革依據,廣泛落實到英國公部門、私部門、第三部門的互動協力合作關係。

四、協力治理的特質
具備協力夥伴的共同治理強調「共同」的互動關係,其特質包括:
(一)共同參與:是一種高度異質、複雜的共同治理機制,代表社會的多元、動態與複雜性。具備整合性策略與集體目的,其協力形態包括Consortia、Networks、Venture等。觀察重點在於共同行為、共同過程、共同結構。
(二)共同出力:它是基於互惠利益、有限參與者、共同關注的未來(對未來存有戒懼)等條件下,願意型塑具互惠基礎的自我規範制度。具備共享資訊、相互支持而不會折損相對自主,彼此認同接納。
(三)協調融合:強調協力合作夥伴間需要經常檢視彼此的行動是否符合共同的利益與規範範疇,透過溝通與內涵式(Inclusive)的治理關係情境者願意基於共同治理目的而促成相互主觀瞭解與具備同理心。
(四)共同安排:協力治理在結構面的治理關係涉及如何透過國家、市場及民間社會以創造更多機會去因應不同形態的互動與角色扮演。
※以上文獻出處為:李宗勳教授(2005),〈協力夥伴跨域治理的挑戰與機會─以社區風險治理為例〉,《警政論叢》,第5期,pp.1-41。

五、協力治理(或公私協力)的原則
進行公私協力夥伴關係以提昇公共服務的品質,應注意以下原則:
(一)所謂「協力」不管是透過「網絡」或「機構」來表現,它基本上乃是一種協力參與者間的組織性互動關係。
(二)所謂「協力」,它應不必然是層級性的機構組織,但它必然是一種組織性的關係或網絡。
(三)協力並非雜亂無章而且講求彈性,協力者間雖無層級性上下主從的約束,但其互動仍高度講究效率與分工。
(四)協力並非是一種興之所至的即席演奏,而是相當目標導向或任務導向的組織性關係,使協力者同享協力過程和協力成果的益處。
(五)協力關係亦可以政策網絡的觀念來理解。協力者間透過一種非零和賽局的認知,共同形成互利、互補,和互倚的網絡關係,以達成資源的最有效運用。
※以上文獻出處為:吳英明教授(1996),《公私部門協力關係之研究》。

六、協力治理(公私協力)成功的要件
公部門與私部門究竟要如何協力才能成功,達到預期的目標。以下說明如次:
(一)清晰的標的:目的清晰有助於任何協力參與者都能清楚分享目的之願景,以及瞭解協力所欲達成之目標。因此,清晰的目的扮演攸關協力成功與否的重要因素。另外,清晰的目的也可使參與者容易共事,進而提昇角色認知與提高績效。
(二)對等之關係
如欲達成兩者間的共通目標,應尊重彼此的立場而以充滿信賴,而且處於「對等」關係為前提。政府部門如以支援姿態來對待私部門,即非為所謂的對等關係。
(三)互信與互敬
由於私部門較具彈性,因此如何發揮私部門這項長處就顯得極為重要,並且對該組織的自主性應予以尊重。同時,信任與敬意也會使溝通、分享敏感性資訊與學習更加順暢,改善雙方的關係並提昇協力的成效。
(四)目的共有
由於公共問題的解決,是以解決不特定多數的第三者之利益為目的。因此,私部門與公部門雙方需共同瞭解合夥的目的究竟為何,並予以確認。若協力的雙方缺乏共同的目的,在協力過程中將容易出現爭議,影響協力的成效。
※以上文獻出處為:林淑馨(2012),《公共管理》。

七、協力治理(或公私協力)與民營化的差異
宏觀而論,公私協力乃是一個中性概念,新左派與新右派均有主張,惟不同者在於新左派的公私協力途徑乃是透過公民參與、審議式民主等機制,以達到社會資本的累積;而新右派的公私協力主要則是透過民營化的途徑來實踐,因此就「新右派」的論點,公私協力與民營化均為市場導向的管理策略。
微觀而論,公私協力與民營化的差異在於,首先,就時間面向,民營化的概念先出現,其後才是公私協力的觀念。其次,就內容面向,民營化主要涉及政府所有權的移轉,或透過契約簽訂的方式將公共服務的提供由民間部門來負責,但公私協力則是政府仍保有主導權,亦為1990年代後之後新公共管理(Post-NPM)所強調者。
最後,兩者相同之處在於,都是政府用以減輕財政壓力,引進民間資源,以提昇政府的施政績效的管理策略。

八、協力治理的優勢
公部門與私部門逐漸朝向公私協力關係,其優勢歸納整理如下:
(一)透過資源整合,使雙方互蒙其利
此為公私部門協力最具價值的理由。公、私部門彼此透過資源的整合與共同的投入,提高資源的使用效率,如遇到彼此間利益之衝突而無法推行工作,就透過合理的「衝突求解」而得以協力合作。
(二)強化民主決策與民主參與的效果
協力關係的建立,可集結公、私部門的專才或技術而形成協力組織或網絡,不但可以整合社會資源,也達到民主化決策與民間參與的成果;此協力關係的建立可由關係、網絡或契約來達成。
(三)改善傳統公共行政的缺失,有效解決社會問題
透過公私部門協力關係的建立,可使傳統公共行政的諸多缺失,如膨脹的組織、繁複的行政程序等作風得到改善。取而代之的是將私部門企業型的公共管理納入行政體系,使公部門更具行政效率、市場性與企業機制,進而能有效反映和解決民眾需求。
(四)解決市場失靈的現象
市場失靈是立基於競爭市場運作的問題,在真實世界中,經濟運作不可能完全符合競爭市場的假設,以致達成「柏瑞圖效率」(ParetoEfficiency),故有市場失靈的現象。在某些必要的情況下,政府必須藉由公共政策介入市場之運作,以期達到「柏瑞圖效率改進」(ParetoEfficiencyImprovement)的境界。而透過公私部門合夥協力關係之運作,能將社會資源與國家資源予以重新配置或有效整合,以改善社會整體福利,並保障更多人的權益,而將市場失靈的可能性降到最低。
※以上文獻出處為:吳英明教授(1996),《公私部門協力關係之研究》。
九、協力治理的限制
公部門與私部門的協力關係在運作上會遇到下列幾項困境:
(一)政府機構層級複雜,私部門難以配合或貫穿

 

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