現行考銓制度新焦點:員額管理與人力評鑑-一 - 國試論壇
現行考銓制度新焦點:員額管理與人力評鑑-一
行政趨勢2019/01/14 韋恩 人氣:1441
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壹、員額管理
一、發展背景
  美國前總統柯林頓(B、Clinton)在1993年上任之後,開始推動政府再造,隨即引起許多民主國家起而效尤。民國85年(1996年)我國召開的國家發展會議,確立了未來政府改造的原則與方向。有鑑於其時政府組織的缺失如:
(一)組織法將員額、職稱、職掌、職系、職等等細密規範,調整缺乏彈性。
(二)組織設置調整欠缺通盤考量,任務編組單位林立。
(三)機關組織體例複雜內部單位名稱紊亂。
(四)機關層級過多,權責不清,效率低落。
(五)機關組織須依法律設置,調整,自主權受限。
  因此,國家發展會議達成了以下共識:
組織法僅訂定部會權責,不訂定權責、職稱及內部組織等;另訂定國家行政總員額法,立法授權行政院在一定員額內,以行政命令分配各部會所需員額,由各部會配合主客觀情勢變化,機關調整內部組織及人員晉用。
  民國86年(1997)的第四次修憲,其中憲法增修條文的第三條規定:「國家機關之職權,設立程序及總員額,得以法律為準則性之規定,各機關之組織、編制及員額應依前項法律,基於政策或業務需要決定之。」
上開增修條文之內容,即是為了落實國家發展會議的共識,而在總員額管理取得了憲法授權的高度之後,人力再造即成為政府無可逃避的責任。
  為了進一步推動政府再造,行政院在民國87年1月通過了「政府再造綱領」,其目標乃在於依據憲法精神,引進企業管理精神,建立創新、彈性、有應變能力的高效能政府;維護社會公平正義,提昇國家競爭力。政府再造的三大面向為組織再造、人力再造與法制再造。有關政府機關員額管理,在綱領中提到了「擴大組織員額彈性調整」「預算員額控制定額化,建立績效評鑑制度」。同年由經建會提出的「提昇國家競爭力計畫」,亦提到了我國未來進行政府再造的重點方向之一,乃在於訂定機關組織員額基準規範,除了研訂中央政府機關組織基準法以建立組織員額、績效評鑑制度,也必須配合中央政府機關總員額法的立法工作,以控制機關組織員額。基此,員額總量管理不再是空中樓閣。隨著相關政府改造政策的持續推動與99年中央行政機關總員額法的通過,員額總量管理也進入了具體實踐的階段。
二、我國員額總量管理概述
    總量管理(quota management)概念在實務上許多政策領域均已實踐多時,如環境保護政策領域汽機車數目的總量管制政策、水污染或空污排放的總量管制、教育領域有關技職學校設置的總量管制、高等教育招生數額的總量管制,經濟發展政策領域有關工業區設置面積的總量管制等。就各相關領域作法歸納,總量管理的實施可分為兩個層次,第一個層次是「控制」(control),著重數量的層面,經由設定總量額度,達到限制行為或產出量的目標;另一則為管理層面,包括總量範圍所涉及相關行為者間的相互關係,如何將總量進一步分配,如何促進相關政策對象能遵守額度的規定,以及當有違反額度規定情形時的相關應對措施等(張念中,2008)。
由於機關用人經費係由政府編列預算支應,並非由機關本身籌措,機關用人相較於企業而言,較欠缺成本意識,著重產出導向,缺少員額精簡處理冗員的動機,且各機關將人力規模視為是機關重要性的一種表現,對於員額精簡較為保守,故針對個別機關進行員額控管有所困難,因此,員額總量管理便以一種以較大範圍的管理單元取代個別控管,以增進用人機關管理彈性、減少員額主管機關管理成本。如同總量管理概念一般,員額總量管理具備三大要素,一為員額數量高限,其次,則為該員額總量高限所涵蓋的範圍,包括多個機關在內,最後則為某機關員額的增減,將影響到總量管理範圍內其他組織配置員額數變化的連動性。而業務區塊的總量管理,則更強調以劃分特定業務為管理的起點。
    又目前經行政院選擇採行總量管理的業務區塊,具代表性且範圍較大者,包括全國警察機關(分列中央級地方警力上限)、國立大學校院、國立高級中等學校、法務機關、署立醫院等,除其業務屬性合乎上開若干條件外,並可進一步歸納以下特性︰
(一)具有一定政策重要性並對國計民生有一定影響,其人力來源需確保充足,屬於增員較為殷切的業務區塊。
(二)其人力除依業務需要核實配置外,並同時訂有客觀單位或員額設置標準,較能客觀匡定其合理員額總量。
(三)總量上限設定方式,包括「合理成長上限」及「年度員額總量上限」兩類,合理成長上限為預期未來可能業務發展需要,所設定往後一定時期內該業務區塊最高可達到的員額總數,與現行的配置數有一定成長空間額度,不致於過度成長;至於各年度員額總量,則由員額管理主管機關會同業務主管機關,在合理成長上限額度內,依據實際業務需要確定。
(四)業務區塊內各機關年度員額數,由業務主管機關以分配方式確定,如該業務區塊之特定機關有增員需求時,亦於年度總量額度不變動的前提下,由業務主管機關進行各機關間員額的調整。
    目前行政院已實施總量管理的業務區塊,分業務區塊的劃分、員額總量的設定、員額彈性調配等三個主要議題︰
(一)業務區塊劃分:
1.以同一部會之職掌業務優先實施;
    目前已實施總量管理的業務區塊,均屬同一主管機關職掌範圍內,尚未有以跨主管機關職掌業務實施總量管理者。部分適合實施總量管理的業務區塊,實際上跨一個以上主管機關職掌業務,如公立醫療院所除衛生署立各醫院外,尚包括退輔會榮民醫院體系及教育部所屬大學之教學醫院;國立高級中學除教育部所屬高中外,國科會於科學園區亦設有實驗高級中學;社教機構則含括教育部及文建會所屬相關機關;對於類此具有跨部會情形的業務區塊,考量員額配置及運用涉及主管機關間之平行協調,較為複雜,爰現階段係選擇以該業務較主要部會進行總量管理。如社教業務目前係以教育部所屬教教館所之職員及聘僱員額為總量管理範圍;國立高級中等學校則以教育部所屬國立高中為範圍,未包括國科會所屬高中。
2.視業務必要再劃分子業務區塊
而在某一總量管理範圍內,亦可能基於業務性質差異性或人力管理不同需要,進一步劃分不同子業務區塊,分別設定員額總量額度。如目前全國警察機關職警員係採總量管理,因警察機關具有全國統籌管理性質,設定全國警察機關員額總數最高限,惟因地方警察屬於地方政府用人,同時地方警察配置有其設置標準,依轄區人口數、面積及治安狀況決定警力配置,同時地方警察勤務性質與中央警察機關亦不相同,因此在全國警力最高限之下,進一步劃分中央警察及地方警察員額上限,使警政署能於各該上限空間內統籌調度並分配各警察機關;另以法務部所屬機關為例,法務機關主要可包括檢察、矯正、執行、調查等主要業務區塊,其中檢察機關主要人力屬司法人員性質,並以司法人員特種考試為主要進用管道,與其他法務機關用人有所區隔,爰分別以檢察機關與檢察機關以外機關設定總量額度進行員額管理。又國立高級中等學校總量管理範圍,過去係包括特殊教育學校在內,考量特殊教育在教育方式、學生屬性及教師所需專業背景均不相同,未來亦將檢討另將特殊教育員額設定總量,以予分別管理。
(二)員額總量設定:
    業務與人力配合是員額管理的基本原則,員額總量的設定,基本原則還是要與業務實際需要為準據,當業務狀況有所改變時,員額總量亦應配合檢討,重新設定。依據總員額法第3條及第4條規定,第一類人員(機關為執行業務所置政務人員,定有職稱、官等職等之文職人員,醫事人員及聘任人員。但不包括第三類至第五類員額及公立學校教職員。)員額最高為八萬六千七百人;第二類人員(機關依法令進用之聘僱人員、駐衛警察及工友(含技工、駕駛)。但不包括第三類及第四類員額。)員額最高為四萬一千二百人;第三類人員(司法院及所屬機關職員(含法警)、聘僱人員、駐衛警察及工友(含技工、駕駛)。)員額最高為一萬三千九百人,第四類人員(法務部所屬檢察機關職員(含法警)、聘僱人員、駐衛警察及工友(含技工、駕駛)。)員額最高為六千九百人;第五類人員(警察、消防及海岸巡防機關職(警)員。)員額最高為二萬四千三百人。
 (三)員額彈性調配:
    各業務區塊各年度員額總數確定後,由主管機關進一步將員額編列至各機關,以確定各機關年度配置員額數。而在員額總數之內,如個別機關於年度中有增減員額之需求時,原則得於總量內彈性調整挪移,僅於特定增員數以超過所設定員額高限時,再啟動總量高限檢討機制,進行重新檢討。而主管機關對於員額的運用及管理,均應盡量分配各機關運用,如考量員額調度需要需控留部分員額空間時,亦不得超過預算員額總數之5%,避免員額閒置。
貳、人力評鑑
一、發展背景
    公部門人力是政府各項公共政策形成、規劃與推動的基礎,尤其在現今全球化時代,國際競爭壓力日益高漲,公部門人力的素質更是有其關鍵性。各國政府無不透過人力評鑑,以瞭解其公部門人力結構之發展趨勢,俾作為政府用人政策之參考,且藉由人力評鑑來提升整體公務人力素質,進而強化政府施政績效。所謂「公務人力評鑑」旨在對各機關人力結構、人力素質、人力運用及人力發展等,作客觀、科學之評估,分析其得失,進而提出改進建議,以為決定人事政策及健全人事法制

 

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