國試論壇 - 網路民主與公民實質參與
網路民主與公民實質參與
行政趨勢2016/11/30 黃宗羲 人氣:1529
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摘要

網路對於民主治理的影響,由早期的意見匯聚,演變為今日的實質參與。因此,要瞭解網路民主與公民實質參與的關係,並不能單純的觀察政府機關應用網路工具的面向,還必須由民主社會的實踐來瞭解。在現代民主中,人民主權原則實際上由代議士代表立法,並由官僚體制代為行政,據此,人民主權在實質上是由政府機關代為行使職權。但是在互動式網路興起以後,人民首次可以透過直接民主的方式來表達意見,甚至透過實際的集體行動,影響政府的決策。民主深化是台灣民主的必行道路,現行民主最大的限制,即在於台灣民眾在例行性的選舉以外,被排除在公共決策圈之外。隨著網路的興起,公民意識的覺醒,集體行動模式的建立,台灣政府的決策模式已經由電子化政府轉型為公共價值的建立,鑑於網路民主與實質參與已屬必須,未來進一步納入網路民意的發展,學習與網路民眾溝通,增加橫向的跨領域專家及縱向的民眾參與,已是公共決策上必行之路。

 

壹、前言

由民主治理的角度而言,要瞭解網路對於民主,以及實質參與的影響,並不能單純的觀察政府機關應用網路工具的面向,還必須由民主社會的面向進行瞭解。當代民主政府面臨最大的挑戰之一,就是民主政治裡的人民主權原則,因為在科技、制度與行政上的層層節制,人民主權在實質上由政府機關所代理,但長期以來的官僚主義往往剝奪了人民直接參政的權利,因此,網路的興起,使人民「當家作主」在歷史上首次具有可能性。美國總統歐巴馬的當選,各地風起雲湧的青年革命,也意味著網路所積蓄的民意,逐漸發展出轉換機制,使網友在線上的討論,得以落實為實際政治上的行動。因此,21世紀政府的公共管理者,必須在政策管理的領域反省政府與社會的關係。

對於我國政府而言,自2009年以後,新世代的網路語言已不同以往,無論是網路論壇、微網誌(microblog)、即時通(messager)、應用軟體(app),大量充斥著簡短卻訊息量豐富的網路語言,透過多媒體媒介的方式,融合文字、圖像、音樂、符號等方式不斷變化,達到多層次溝通的效果。這種被稱為Web 2.0的環境逐漸造成政府治理形式上的改變。政府官員的網路言論,甚至牽動輿論,對政府施政造成影響。譬如:在臉書(facebook)於台灣形成風潮以後,2011年1月起,總統馬英九亦正式開設臉書專業,透過科技與民眾溝通。並宣示其上臉書的目的在於「理念傳遞、輿情蒐集、意見交流」。行政院研究發展考核委員會亦在2011年2月向公家機關推出「政府網站Web 2.0營運作業參考指引(社會網路篇)」,為因公務使用社群網站的政府機關,訂出相關的評估與應用的準則。之後,考試院考選部設立臉書網站,國防部亦成立「國防部發言人」的官方臉書專業,考試院國家文官學院亦在訓練課程中加入社群網站的相關訓練,務必要求高階文官瞭解民眾最新的溝通模式。

此一連串的政府作為,代表Web 2.0的發展,已使得網路的發展,直接影響政府的決策。臺灣網路對實際政治的影響,並不容易確認時間,但近年有諸多例子可以觀察其發展軌跡。在2008年11月,就有一群不滿中國官員陳雲林訪台的老師和學生透過「批踼踼兔」(PTT2)網站發動抗議,原來缺乏組織的活動,後來竟然在台北以外,遍及新竹、台中、嘉義、高雄等地,顯示網路做為運動發起的媒介,已具有高度可能性(蕭遠,2011)。2014年,以反對海峽「兩岸服務貿易協議」而發生的「太陽花學運」,影響更為深遠。一群不滿服貿協議的學生進入立法院議場進行佔領的行動,最後演變為24天的大型群眾聚會,在學運期間,多數的民調顯示社會大眾對於學運佔領立院之舉的違法並不認同,但因為對於服貿審查過程具有高度疑慮,仍然支持學生對立法院進行佔領。佔領期間,學生利用PTT、臉書等多種新媒體平台匯聚驚人資源,短期即募得大量資金與人力,並且大量發布抗爭訊息、動員群眾、組織運作,提供大量傳統媒體無法行使之功能,不但影響服貿政策的社會觀感,也使服貿的通過遭到阻擋(汪子錫,2014)。

Web 2.0泛指近年來互動式的網路媒體科技發展,不同於以前單向的網路科技運用,在Web 2.0的使用上,將網路視為一種平台,而在這種互動平台上,使用者亦是開發者,大量網路使用者之間所形成的「集體智慧」(collective intelligence)使網路使用者彼此之間透過雙向與多向的互動與分享,提升更多的群體價值,使得網路使用者本身即是媒體之一部分,解放了過往由媒體提供者所具有的權威地位,也改變了固有的資訊流動方式。

 

貳、網路民主

資訊通訊科技革命所形塑的數位公共空間,如何影響民主發展之討論,迄今仍然缺乏一致的共識,大體而言,這些討論主要可以分為三種方向:第一、將網路視為一個新場域,而持續發展的結果,將發展出不同於實體政治活動空間,虛擬溝通取代過往的「面對面溝通」(face-to-face communication),重構了政治民主的實踐形式;第二、將網路視為未來的趨勢,此一主張的支持者對於網路取代實體的政治參與感到樂觀,視快速創新的科技為新世界的推土機,將推平一切阻礙新世界出現的舊制度與科技;第三、將網路視為現實世界的改變者,亦即網路的發展,將逐漸地改變科技對於社會的衝擊,持續的網路發展將改變人類對於政治的認知,形成新的價值觀(Dai, 2000)。

無論理論家對於資通革命所造成的民主效應為何,起碼的共識是以資通科技為基礎所架構的網路空間(cyberspace),將是一個虛擬公民空間(virtual civic spaces)。建構一個理想虛擬公民空間的討論上,主要有四項特徵:先行資源(antecedent resources)的滿足、包含性(inclusiveness)、審議性(deliberation)與設計(Astrom, 2004)。

在數位科技為基礎的溝通時代中,參與網路民主的個人,必須具有新的資源及環境,這些先行資源,包括個人進入或行使政治職能的技術與能力。國家在資訊時代必要提供人民基礎的資通科技教育、網路使用環境、以及電腦、低價寬頻等基礎親近資源(access resources)為電子福利。在大多數的情況下,電子福利主義(electric welfare)仍未成為一個普遍的概念之前,這個社會將缺乏足夠的社會資本與人力資本,來建立真正的網路民主。換句話說,資訊科技在提供民主機會時,也有可能擴大權力差距。在電子知識(e-literacy)低落的國家,人民普遍缺乏數位能力的情況下,不但難以塑造資訊社會,也連帶延宕國家在數位分工中的位置。因此,如何把握數位機會,將資通科技平民化的使用,改善原有資源分配不均問題,而非進一步深化原有社會階級差異,是公民社會在數位時代向上提升的關鍵(Jordan, 1999)。

與虛擬公民空間建構直接相關的第二個因素是包含性。所謂的包括性就是一個社會對於擴大普遍性政治參與的承諾。如同Dahl所強調的,如果大多數的成人無法行使公民權利,則其利益無法得到同等程度的重視。同等的是,缺乏線上政治參與的公民,在缺乏足夠的時間與電子知識情形下,恐怕也會成為虛擬公民空間的邊緣人。

另一個足以表彰電子中介公共生活差異的是審議性。資通科技革命所建構出來的網路空間,事實上賦予了網公民(netizen)前所未有的發聲方式,可以突破科層式的間接代議民主。透過網路空間的互動性,網公民透過彼此不斷互動的賽局,可以在不斷的討論中申論其議、交互辯詰,而逐漸的培養出反身性的認同。而從另一個角度看,也提供了政治工作者一個意見市場,使其透過理念的競售,來動員其支持者。儘管現行的研究中,對於網路審議性持保留態度,但是在社區層級的網路運作,卻頗有成效。在政府分權與在地化治理形成社會民主發展的主要形式下,網路空間的角色,應逐漸擴大。

與前三個屬直接相關的,顯然是虛擬公民空間的設計。所謂的「設計」意指透過網路建築出提供使用者互動、中介、討論、安全的非商業性空間。然而,微軟公司(Microsoft Inc.)為首的商業鉅子對於電子資源的把持,使得各國政府建立符合國族特色的虛擬公民空間,益形困難。使用替代性的軟體,是目前普遍性的參照方案。比如使用免付費的Linux系統建構國家虛擬公民空間,提供安全、經濟、低廉的親近工具來建構可負擔的電子網路。然而,在微軟系列產品仍具主宰性地位下,企圖顛覆網路商業霸權的努力,尚待評估。

網路民主長期發展的結果,對於政府的治理亦有直接影響。過往十餘年以來,我國政府透過電子化,使政府行政由辦公室自動化走向應用ICTs創造公共價值的理念(陳敦源、潘競恆,2011:26)。在政府2003年以後推動的「數位台灣計畫」(e-Taiwan)與「優質網路社會計畫」,均在透過家戶連網與電子化公文等目標以後,進一步拓展「e化生活」、「e化商務」與「e化交通」等與民眾切身相關的e化應用。由於政府積極的投入e化之發展,使得台灣的寬頻普及率、電子整備度(e-readiness)、電子化政府等指標在世界評比中名列前矛。行政院甚至在2004年提出「M台灣計畫」,在既有的e化基礎上,轉型升級整合行動與無線的雙網無障礙環境。自2005年開始,行政院對國家資訊發展的最新政策方向轉為「u-Taiwan計畫」,目標是使台灣成為一個隨時隨處都可以獲得e化應用服務的社會。歷經第三階段的I-Gov(網路政府)概念強調政府服務的整合及連結,更重要的是,電子化政府將以「公共價值創造」作為發展目標。亦即,電子化

 

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