國試論壇 - 兩種民主主義之戰:菁英參與或全民參與?
兩種民主主義之戰:菁英參與或全民參與?
行政趨勢2016/11/30 施偉仁 人氣:2153
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摘要

 

在民主治理的大旗下,公民參與公共事務的概念似乎已成為普世價值。一個政府的可信賴程度,取決於它對公民參與的態度,本文主要的論述環繞在現今民主政治下公民參與的意義和在公共政策上的實踐。

首先探討網路民主和代議士民主兩種主流民主治理概念與公民參與之間關係,代議士民主強調菁英參與對公共政策決策的重要性,網絡民主主張透過全民參與的過程來擺脫傳統權力結構制約的困境。其次闡述從公共政策的角度,兩種不同民主制度之公民參與模式與參與面向均存在著不同程度之障礙與落差,進而提出網絡民主的概念,網絡民主偏好全民參與,而所謂全民參與係將個體層次的行為者透過理性審議及交互主觀,形成總體層次的政策網絡。

當討論到現代公民權的時候,政府應採取「促進全民參與」政策主張,促進對公民「賦權」,政府因此日常地宣示對公民參與的承諾,讓公民對於直接影響到他們的政策和服務有表達真實意見和選擇。

本文主張就業正是連結總體層次政治效能感及個體層次生活需求的重要因素,就業提供生產力和收入,才能融入社會生活,也才能進一步參與公眾事務,此即「公民即就業者」(citizen as worker)模式,因此政府要促進公民參與,就必須先協助公民充分就業。

 

 

壹、前言

 

過去二十餘年以來,台灣的政治環境和公民參與都有顯著的改變。在政治環境上,由威權到自由民主;在公民參與上,從量、功能和關心的領域都有很大的成長。然而,民主是人類精神活動的產物,並不受一套永恆的、普遍的權力法則所支配,因此研究民主政治下的活動「必須基於意義,而非力的範疇,基於歷史而非數學。」(Palmer著,嚴平譯,1992:117)換言之,如果從民主理論的觀點,我們必須把晚近興起之網路民主概念,從其時空特質,推論其源頭,重構其發展。

一個政府的可信賴程度,取決於它對公民社會的態度,國家和個人、家庭間的社會區域構成所謂的公民社會,包含公民的自由結社、自主和公共的討論、自律和自我組織(Habermas, 1989),公民社會介於國家的強制或管制權力及市場的經濟力量之間,影響一般人的生活。然而,相較於其他公共參與的類型如環保及社區服務(如巷道清掃等)、教育服務(如學校義務服務、圖書館、校內研究調查等)、社會福利服務(包括身心障礙者、老人、婦幼、低收入戶等)及科學科技服務(如網路志工、製作與維護網頁等)等,過去台灣人較少參與具政治性質的活動,顯示對於政治的抗拒與冷感。

1990年代後,隨著政治自由化和社會經濟條件的逐步改善,如:教育普及、經濟成長使人民從物質需求轉向社會政治改革、自由接近大眾傳媒、人民國外旅行的機會增加、知識份子和新中產階級的影響。使得台灣公民社會和NGO部門量增質變(Hsiao, 2003:182-183),也連帶影響台灣的公民參與產生量增質變。當討論到現代公民權的時候,政府應採取「促進公民社會發展」之政策主張,促進對公民「賦權」,政府因此日常地宣示對公民參與的承諾,讓公民對於直接影響到他們的政策和服務有表達真實意見和選擇。

 

貳、代議士民主制度下的菁英參與

 

早期選舉民主權力的運作以國家機制為主,即權力的行使主要是落在國家機制之中,以主權、臣屬的關係模式來思考權力問題時,國家機制的設立,是傳統最高權力的代表(蘇峰山,2003:101-102),代議士民主主張民主政治是一種客觀的存在,和公民的主體性相互獨立,因此許多民主理論家都會強調公共議題的專業與複雜性,懷疑公民參與決策的能力,而強調菁英統治的必然性(Zolo, 1992)。因此選舉制度是民主政治中重要的機制,透過選舉將政治決策權委託交由專家或有能力的公民行使,就如同市場機能運作一般。

選舉制度與公民社會的需求能否得到關注高度相關,民主政治的選舉多採相對多數決或絕對多數決,依據中間選民定理,當公民社會的政策偏好集中或共識性高的時候,政黨為了席次最大化,此時無論是在一致政府或是分立政府下,民意強度便能打破立法僵局。民意代表或行政首長尋求連任必須考慮大多數選民的民意,必須以公民社會的需求為依歸,因此傾向採取中間溫和的政策,符合公民社會的偏好。當公民社會對某一政策有高度期待時,政策的需求較高,為回應民意輿論,不論行政首長或民意代表均需協調,政策自然較易通過。反之,缺乏選舉誘因時,公民社會的需求較不易被重視。

代議士民主之權力觀點強調國家權力、臣屬的關係模式凌駕其他關係,但國家權力可以區分為外在權力和內在權力,外在權力是政府在民主政治的合法化象徵,而內在權力則是政府的治理能力,兩者傳統上皆是由實體上的投票行為所型塑。在網路民主浪潮下,政府的外在權力透過選舉制度仍然被民眾所接受,但內在權力則受到很大的威脅,因為公民的直接參與超越了選舉結果,跨越了政黨政治,由於政府已逐漸無法實踐其內在權力,在政策制訂及執行的過程中尋求外來資源的協助是必須的,公共政策需要從政黨政治的政策制訂中解放出來,由包含國家和非政府行為者的政策過程來完成。

此外,缺乏公民參與可能對政府施政造成諸多的負面效應,例如專家可能對其專業領域之外一無所知(Dahl l989:67-70),且專家所做出的政策也都只是基於自身的立場和研究,因此只是許多選擇方案中的一種罷了。因此,當公民參與政治的管道只有透過政黨,在政黨和國家的威權下,民主僅具形式,卻無民主實質,因為公民和社會組織沒有自主性,只有垂直的接受威權規則,沒有水平的連結和網絡,實際上是黨國的官僚延伸,透過由上而下的政治社會化過程形塑個人對政治體系和政黨的認同,藉以控制公民參與,而這其中最重要的基礎即是家庭社會化。(吳乃德,1999)

 

參、網路民主制度下的公民參與

 

在選舉民主下的公民參與可能有兩種結果:第一,若無法對政治人物課責,代表人民對政治運作無實際影響力,逐漸形成民眾的疏離感和對政府的不信任感;第二,人們對所屬之政治體系已產生忠誠(loyalty),而不會有不滿的狀況,或任何想要改變而非出走的嘗試,(Hirschman, 1970:30)「忠誠」是因信任的關係留在原體系,公民一旦選擇「忠誠」,參與公共事務的意願及能力即會受到限制。

在此種民主邏輯下,人民難以對政治人物課責,除非改變權力關係,不論是狹隘的透過投票來贊成或主張某種意見,或是只能透過體制外抗議來表達意見,例如:晚近民主社會興起社會運動和公民抗議,包括消費者保護、勞工和農民權利、環境主義與自然保育、性別平等、弱勢認同、人權、都市房價和文化保存,此時期之公民參與基本上仍處於代議士民主下對既有權力關係的反抗,缺乏理性思辨與對話之空間。

然而,科技與通訊技術的發展所推動的全球化趨勢,讓上述情況改觀,全球化不單單只是總體層次上經濟和金融活動擴張所造成的跨國互賴的現象,也是個體層次的現象,在社會、政治、法律和文化等不同領域同時發生,也影響了民主政治的發展,這個現象即是大量的公民參與,象徵著公民自主和民主制度的轉變,全球化對公民參與的結構和策略會產生影響,不但公民參與在「量」上面的增加,也產生和以往不同的質變,由科技推動之網路民主企圖使公民的各種不同聲音都能進入政治場域之內,對公共事務能夠表達意見,而非只是「匯集」(aggregate)公共意見,網路民主之公民參與的特性及益處,說明如下:

提升民眾公民意識:

依照心理學家馬斯洛的需求階段理論(生理需求→安全感→愛→尊榮感→自我成就),當公民參與也只是受制於既存權力關係,民眾寧願將心力灌注在工作或求取最基本之經濟安定,自然無瑕也無意願參與公共事務,公民參與有助衝突迴避,促使公共政策的方案擴大,或是面向更廣,以及影響層面更大等,培養民眾自發性社交的能力及社會資本。

增進民主的效率與效能:

公民參與可以提升政府組織的效率和效能,增進公共政策間的整合達到減少資源重複產生的浪費。另外,許多政策議題是由人民或非政府組織所提出,這些團體經由參與比例的提高,對政府及公共政策的信賴感增加;在長期方面,全民參與也能透過創造安定力、建立地方信心、夥伴間與潛在投資風險最小化、透過公民社會、地方社群或其他參與者,建構政府行動與掌握能力等方面,達到符合效能性的要求。

提升政府政策合法性:

公民參與提供公民社會及地方社群參與機會,遠比中央或地方政府的代議士民主,更具有參與的正當性。

政府對上述網路民主的回應有兩種回應態度:「守勢干預」(defensive intervention)及「攻勢干預」(offensive intervention),前者指的是政府加強「菁英參與」,如對公民社會的管制、以法律等政策工具創造一些公民參與障礙或對國內的政治菁英加以

 

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