國試論壇 - 網路時代的公民實質參與
網路時代的公民實質參與
行政趨勢2016/11/30 汪正洋 人氣:2151
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主性的體認,並認知到自己的權利與責任時,才能在相對應的基礎上,對於社會群己關係加以認同與尊重。

爾後至一九七○年代,由於羅爾斯(J. Rawls)「正義論」(Theory of Justice)的激發及社群主義的興起,使公民意識再度成為政治論述的重要概念。

公民社會:

從原始意義而言,「公民社會」(civil society)就是「政治社會」,具有相當強烈的政治色彩。到了近代則慢慢演化出更豐富的意涵,可指為資本主義經濟體系,亦可說是自願性結社,如「同業公會」或是「自治團體」。一般來說,不管是屬於政治的、經濟的,還是自願性團體的範疇,「公民社會」大致上指的是:為獨立於國家體制之外,由個人組成的多元且自主的領域。黑格爾(G. W. F. Hegel)把現代人的生活分成家庭、公民社會及國家三個領域。家庭是最早出現的,也是特殊的利他團體,以家人的情感為結合的基礎;國家是普遍的利他團體,國內所有的人以追求共同的善(公共利益)為目的;公民社會則最晚出現,是十九世紀西歐社會與經濟結構分化後,在法律規範下組成運作的領域,在家庭與國家之間,扮演重要的中介功能(李台京,2001:114)。

但是,如果只是國家體制之外的獨立領域,仍無法充分說明「公民社會」的特性。是以,必須特別強調「公民社會」中,成員的「社群意識」尤顯其重要,亦即公民主觀意願與共識扮演了極重要角色,此點更提醒吾人注意「公民社會」所具有的社會、文化與道德層面。例如:柯漢(J. L. Cohen)和艾瑞托(A. Arato)從生活世界中界定「公民社會」,包括私人領域(如家庭)、自願領域(如公益團體)、公共領域,甚至社會運動本身。換言之,在「公民社會」中,各種議題均經係由公共討論界定與公開處理解決,是否能因而建構此種兼具「民主」與「規範」價值的「公共領域」,將是「公民社會」是否得以紮根的關鍵(江明修,1997)。

社群思想:

社群(community)是一個古老的概念,是個體為生存而採取互助合作的產物,所以在邏輯上社群先於國家而存在。社群思想的內涵精髓就在互助精神:當成員個人遭遇不幸時,可以向社群求助,而社群有責任為個體解決困境,此正是政府應對人民負責觀念的起源。所以人為了尋求互助採取集體行動,而為了有效的集體行動,個體就必然要處於道德和法律的約束之中,政府也於焉形成(許立一,2009)。

此外,社群是一種「共同體」,即一個不可分割的整體;整體並不等同於個體的總和,個體也不能脫離整體而獨立存在。一旦社群組成之後,它就是一種公共的大我,它會產生「公意」(general will),社群成員須接受公意的指導。公意的展現就是主權,而主權擁有者是社群成員全體。公意乃以共同利益(common good)為基礎,所以任何人對於主權的運用必須符合公意,也就是符合共同利益(許立一,2009)。

古時的西方社會也曾經建立在這種以感情連帶為基礎的「共同體」關係上,這種關係充滿「互惠精神」,人們使用共享的資源、有共同的偏好。但是工業革命後的現代社會,卻是立基於「結合體」的關係,人與人之間講求利益的交換與計算,工作和勞務都成為一種「商品」而加以買賣。這種生活方式,儘管使得人情味淡薄許多,卻由於「法治」精神的增強,陌生人之間彼此可以透過「目的結社」的方式達成以往無法達到的目標,於是「科層組織」逐漸興起,以「依法行政」的精神排除過去強調的血緣、地緣等「共同體」的關係要素(顧忠華,2005:83-84)。

三、間接性的公共參與

隨著科層制的逐漸壯大,人們相信可以透過「代議制度」去控制行政機關這個龐然大物,使其繼續扮演為人民服務的角色。而二十世紀美國多元論的興起,造就現代民主國家的政治架構:一方面由人民選出代表組成政府為自己提供服務,另一方面則是人民透過利益團體向政府訴求己利。而此一架構的本質便是「間接性的公共參與」(許立一,2011)。

間接性的公共參與是透過選舉與利益團體來表達個人的意見,進而達成控制官僚體系之目的。這種參與方式的優點在於它似乎可以比較有效率地運作公共事務,尤其對於專業性較高的政策議題而言,或許更能凸顯間接性公共參與的優點。但此種參與模式對民主政治也可能產生重大的傷害,諸如(林鍾沂,2003;許立一,2011):

表意機會遭到壟斷:

民眾即使有意願和有能力對公共政策投入更多、更直接的參與,代議制度以及利益團體政治可能使得前述表意機會由少數人壟斷。尤其多元論者認為政治系統的目的應凌駕民眾的目的,政治冷漠方是選民的理性表現,有助於政治系統的穩定與均衡。

真實民意遭到扭曲:

德國政治學者密契爾(R. Michels)的寡頭鐵律(iron law of oligarchy)告訴我們,一般大眾沒有能力或是意願處理複雜的決策,所以需要領袖喚起民眾的熱誠並加以組織,一旦組織形成之後,成員又會聽從領袖的安排,並且依循領袖的調度,俾實現領袖自身的利益,而不是組織成員的利益。故而代議制愈是發達就愈是向寡頭統治傾斜;基於這個原理,則政黨或利益團體所表達的意見恐怕只是團體領導菁英們的利益。

忽略了道德與社群的政治面向:

多元論者基於自利的人性為出發點,政治活動中的人性尊嚴被自利的消費者效用所取代,忽略了相互信賴、分享、關懷、忠誠、責任等等價值;且未能充分考量當權者透過金錢、機密、程序的安排等等規避了利益的公平競逐。

投票的矛盾與代議政府的缺乏效率:

威瑪與韋寧認為「投票」實在是一個充滿風險的制度,因為選票不能反映「偏好的強度」;換言之,「誓死反對」與「勉予同意」都是一票,價值上是相等的。如此一來,很容易使多數人恣意將自己的利益加諸在少數人的痛苦上,使多數決變成「多數暴政」(tyranny by the majority)。至於代議政治缺乏效率的原因在於:利益團體有強烈的誘因去遊說與監督民意代表,可是一般選民沒有;以及民代總是將自己選區的利益看得比整體社會的公共利益更重要(陳恆鈞等譯,2004)。

四、公民實質參與

欲彌補前述間接性公共參與的缺失,已有許多學者提出各種制度上的建議,以下介紹兩種在國內較為熟知的概念,一是「審議式民主」,二是「實質參與的公民治理」。

審議式民主:

審議的精神就是由一群知情的公民就某一與自身相關的議題進行理性的討論;故審議式民主主張一個由大眾組成的政府,這個政府促成公民在知情及理性判斷之下來統治。其核心概念主要在於,透過公民在理性、反思以及公共判斷的條件下,共同思考公共問題以及各種不同的解決方案。因而公民或公民代表能在做成決定之前,於公開的場合檢驗不同意見的利益或理由,強迫公民在公共辯論中,若不是以公共利益做訴求,就應該提出大家都可以接受的理由,來支持他們的決定和態度,以達到參與者都能接受的結果。所以審議式民主與眼下一般的「自由民主」[]或「代議民主」比較起來,最大的不同在於自由民主假定人民的偏好是固定的,政治過程主要在於匯集並反映人民偏好,人民在政治過程中扮演的主要角色是選民。相對的,審議式民主假定人民的偏好是可以轉變的,可以透過商議的過程,依據「共善」來進行「自我轉型」,於是人民不只是選民,更重要的是公民的角色。除此之外,商議式民主還蘊含「直接民主」與「社群思想」,所以除了涵蓋代議民主的「非獨裁」、「政治平等」及「參與」等基本條件外,更進一步強調對話的涵容性(inclusion)、公開、課責及互惠等基本原則(黃東益、陳敦源,2004)。

實質參與的公民治理:

國內學者許立一教授曾提出一種鼓吹公民實質參與的模式,名之曰「實質參與的公民治理」;這是一種以對話和相互理解為基礎、蘊含更多利他與互助精神的公民參與治理架構。「實質參與」(authentic participation)意謂以公共對話取得相互理解的參與模式,強調參與者的參與深度、對政策的瞭解,以及對他人處境的理解。故而,實質參與以「全面」和「深度」的參與為特徵:「全面參與」意指,政府有意願開放讓民眾參與政策過程的各種階段,民眾可以從政策問題的認定到政策的執行都自己作主;「深度參與」是指民眾可以在公共對話的機制中深切理解公共問題的本質、政策方案的內容以及自己與其他政策利害關係人的處境,最後才做出決策,而不是在一知半解下進行投票,類似審議式民主(deliberative democracy)的主張。所以實質參與著重的是「質」而不是「量」、是參與的「深度」而不是「廣度」(許立一,2011)。因此,實質參與並不等同於直接民主之公民投票,因為一項政策的決策過程是否符合實質參與,應視民眾在過程中的意見參與以及政策方案對民意的回應程度而定,而非要求公民在未與他人對話,又對問題內容與政策方案一知半解的情況下進行最終的選擇。

欲達成實質參與的理想,可透過線上公共諮商與網路公聽會;線上公共諮商是一種政府與民眾間透過網路所進行的公共辯論,辯論結果可用以作為政府施政與決策之參考。而網路公聽會就是運用網際網路,讓所有公民皆有機會在其方便的時間參與政策發展的過

 

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