國試論壇 - 政治制度與運作─我國現行政府體制
政治制度與運作─我國現行政府體制
行政趨勢2016/12/01 楊天 人氣:2090
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採取了「分權制衡」的原理,強調立法與行政的關係是「分立的機關共用權力」,在1930年代以前確實屬行政、立法權力共用,但1930年代以後因受到經濟大恐慌及二次大戰結束後美國成為超級強國等因素造成國會立法權沒落。現代總統之所以強勢,主要是隨著美國國際地位日重,總統的權力才水漲船高。

二、內閣制(議會制)(任德厚,2005:319;彭懷恩,2007:254-260;羅立,2008:245-274)

內閣之名稱乃於1937年之法律(Minister of Crown Act)中所提,又稱巴力門制度(the parliamentary system),建立在行政權與立法權合一又對抗的基本概念,在內閣制的國家,係採權力融合制度。

內閣制的特徵:

立法與行政合一:採取虛位元首(titular head),即國家元首統而不治的地位,不負實際行政責任,主要的政治責任則由內閣負責,因此又稱「責任內閣制」。內閣閣揆由國會多數黨領袖擔任。內閣閣員由國會多數黨資深議員出任,負集體責任。

立法與行政互相對抗:內閣制的國會議員以質詢、不信任投票,來挑戰內閣的地位,內閣也將對集體負責,這就是所謂「不信任投票」(vote of no confidence)或「倒閣權」。內閣在面對國會的不信任投票挑戰時,內閣也可以決定解散國會,重新舉行國會選舉,以對抗國會的挑戰。

內閣制的評價:

優點:行政權與立法權結合,行動協調一致;充分反映民意政治的理想;施政方向較易掌握;不信任投票有利化解僵局。

缺點:內閣與議會相互對抗,難以調節;恐有形成多黨林立之虞;並不能保證提高行政效率的原則;立法權與行政權融合,容易造成政府濫權。

英國的經驗:

英國自1688年光榮革命後,隨著政治民主化而實施普選,採取單一選區多數決制度,形成兩黨制及嚴格的黨紀後,現代內閣制漸而產生。最主要的特徵在於「統而不治的英王」、「議會至上」、「行政權和立法權融合」、「政黨政府」及「依賴傳統而非成文憲法」。

三、委員制(任德厚,2005:320;彭懷恩,2007:265-266;羅立,2008:290-294)

委員制以立法權為主導,實施聯邦制度與高度地方自治,俾以維護地域文化、族群特色。

委員制的特徵:

強調文化多元:依聯邦憲法第116條列出「語言條款」(sprachenartikel)規定:「德語、法語、義大利語與瑞托羅馬語(原住民語)是瑞士的國家語言。」依此,瑞士聯邦的政府文件或鈔票便採用四種語言,以貫徹族群平等。

比例式民主與直接民主的表現上,瑞士設聯邦行政委員會執掌聯邦政務,該委員會係由七名地位對等的委員組成(依政黨生態比例推舉產生),並由其中一位出任總統,習慣上每年還輪流由不同委員擔任,總統只是代表聯邦行政委員會,並沒有特別的權力。

委員制的評價:

優點:集體領導可避免獨裁專制;委員權位平等可避免政治鬥爭;聯邦委員組織型態,符合民治精神。

缺點:討論費事費時,執行效率不彰;聯邦委員職權平等,責任缺乏明確;聯邦委員之間合作不易,致政策不易貫徹。

瑞士聯邦的經驗:

委員制是以立法權為主導,瑞士聯邦在1948年由不同語文與宗教的26個邦(郡)組成,為顧及其內部高度異質的利益結構,架構了一套解決不同種族、語言、宗教與文化衝突的政治制度。

四、雙首長制(任德厚,2005:319;彭懷恩,2007:267-269;羅立,2008:305-318)

為總統制與內閣制的混合基本概念,內閣總理必須向國會中的利益作出回應。總統不僅可以任命總理及內閣,而且可以解散國會;而國會則有倒閣權,所以內閣總理必須向國會負責。

雙首長制的特徵:

總統享有政治實權:保障國家之生存;自由任命內閣新總理;獨立行使緊急處分權;提交公民複決;解散國民議會。

總理享有的行政權:政府制定並執行國家政策;政府支配行政機構及軍隊;總理指揮政府行動,負責國防,確保法律之遵行;總理得行使規章制定權,任命文武官員。

雙首長制的評價:

優點:倒閣與解散機制設計可化解政治僵局;總統權力強化,有助政局穩定;對我國而言,不必大幅修憲。

缺點:二元權力結構權力界限不易區分;行政權割裂,將妨礙行政效率;總統有權無責,而閣揆有責無權,不符責任政治的原理;總統若缺乏政治民主素養,可能權力極度擴張。

法國第五共和的經驗:

法國第五共和所建立的雙首長制,係改造第三、第四共和的內閣制。因第三、第四共和期間,首因多黨制之黨爭不斷,造成內閣首長頻頻易主,政局動盪不安。其次,國會可輕易倒閣而內閣卻難以解散國會,使得國會倒閣的相互制衡皆失靈。經由公民複決通過第五共和憲法後而成立的制度。基於「穩定行政權」的核心考量,第五共和憲法將政府體制由議會制調整為半總統制,賦予總統政治實權,希望總統成為穩定政局的核心,但同時又保留了內閣與國會互動的政治運作主軸。

五、小結

內閣制中,國家元首為虛位,關鍵性的選舉為國會議員選舉,在國會獲得多數席次的政黨就有權組閣與執政;總統制的國家,總統選舉結果決定誰來執政;委員制則以輪流為主;雙首長制的國家,具有內閣制與總統制的特徵,則由獲勝的政黨組織政府,所以「憲政兩軌制」與「運作不確定」是其特色,因此有總理領導對國會負責的內閣制軌道,總統有直選的正當性。但無論是總統制、內閣制、委員制或雙首長制,行政與立法之互動關係亦為政治運作的核心。 

伍、我國憲政體制「行政─立法」關係的效力性 

一、我國的雙首長制

1990年修憲後的憲法,是傾向法國的「雙首長制」。確立政府體制為1994年的第三次修憲和1997年的第四次修憲。尤其在1997年將行政與立法間的互動關係釐清,落實行政權對立法權的負責機制。賦予立法院倒閣權及總統被動解散國會的權力。在2000年的總統與2001年立法委員選舉,形成了新改選的國會碰上既有的總統,至2004年的總統與2005年立法委員選舉亦同。

憲法及增修條文規定:

依我國憲法第35條,總統為國家元首,對外代表中華民國。第37條,總統依法公布法律,發布命令,須經行政院院長之副署,或行政院院長及有關部會首長之副署;惟憲法增修條文第2條第2項及第4項,總統發布行政院與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令,無須行政院院長之副署,不適用憲法第37條之規定;總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之。

故我國修憲後,在總統權力上有二:縮減行政院長之副署權;增加總統之國家安全大政方針決定權(並得設國家安全會議及國家安全局)。

司法院大法官釋字第627號解釋:

總統依憲法及憲法增修條文所賦予之職權略為:元首權(憲法§35)、軍事統帥權(憲法§36)、公布法令權(憲法§37、憲法增修條文§2Ⅱ)締結條約、宣戰及媾和權(憲法§38)、宣布戒嚴權(憲法§39)、赦免權(憲法§40)、任免官員權(憲法§41)、授與榮典權(憲法§42)、發布緊急命令權(憲法§43、憲法增修條文§2Ⅲ)、權限爭議處理權(憲法§44)、國家安全大正方針決定權、國家安全機關設置權(憲法增修條文§2Ⅳ)、立法院解散權(憲法增修條文§2Ⅴ)、提名權(憲法§104、憲法增修條文§2Ⅶ、§5Ⅰ、§6Ⅱ、§7Ⅱ)、任命權(憲法§56、憲法增修條文§3Ⅰ、§9Ⅰ及)等,為憲法上之行政機關。

自1995年10月27日以來,歷經多次修憲,我國中央政府體制雖有所更動,如總統直選、行政院院長改由總統任命、廢除國民大會、立法院得對行政院院長提出不信任案後得提出彈劾案並聲請司法院大法官審理等。然就現行憲法觀之,總統仍僅享有憲法及憲法增修條文所列舉之權限,而行政權仍依憲法第53條規定概括授予行政院,憲法第37條關於副署之規定,僅作小幅修改。另總統於憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內,為最高行政首長,負有維護國家安全與國家利益之責任。

在中央政府中,一方面有公民直選產生的總統,任期4年,可連任一次;另方面,又有總統任命的行政院長,為全國最高行政機關的首長,惟他必需向立法院負責且有可能被立法院提出的不信任案之通過而去職。故依我國司法院大法官之

 

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