國試論壇 - 105年行政法重要考點之一 :公法上不當得利之請求方式,兼論行政程序法第127條之修正
105年行政法重要考點之一 :公法上不當得利之請求方式,兼論行政程序法第127條之修正
司法趨勢2017/01/09 王齊 人氣:8226
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之。其後,因審計部指責,A市政府始於104年3月分別以書面行政處分,向甲、乙二人限期要求返還原所受領之全數生活津貼,且行政處分書均於同年月合法送達。對此,乙提起救濟。結果A市政府向乙作成之104年3月處分,於同年7月遭訴願機關以A市政府「無權作成處分

為由而撤銷。於此:

(一)訴願機關撤銷A市政府處分之理由雖非正確,惟結論無誤:

按「授予利益之行政處分,其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者,經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時,受益人應返還因該處分所受領之給付。」「行政機關依前項規定請求返還時,應以書面行政處分確認返還範圍,並限期命受益人返還之。」準此,目前行政機關對人民請求返還公法上不當得利,縱無相關法規依據,亦得逕依上揭行程法第127條相關規定,作成命受益人返還所受利益之下命行政處分。

從而,本題中A市政府如認乙受領之全數生活津貼構成公法上不當得利,符合前揭行程法第127條規定,自得依法「以書面行政處分確認返還範圍,並限期命乙返還」。則A市政府於104年3月以書面行政處分向甲、乙二人限期要求返還原所受領之全數生活津貼,尚非無據。

惟A市政府撤銷原授益處分之除斥期間依法於101年12月屆滿,已如前述。則遲至104年始作成該當處分,恐非適法。故訴願機關對於乙提起之訴願,雖以A市政府「無權作成處分」為由撤銷,並非適當。惟以撤銷權除斥期間屆滿而不得撤銷為由,故不能另行依行程法作成第127條第3項以書面處分命乙返還全部受領之生活津貼為理由,則屬妥當,故訴願機關之訴願決定結論尚無違誤。

(二)依現行行程法第127條第3項及第4項之規定,A市政府於同年1月底分別再向甲、乙二人作成行政處分,限期要求返還原所受領之生活津貼,是否即得以如數要回甲、乙個別所受領之金錢給付?有不同見解:

1.否定說認為:A市政府依行程法第127條第3項規定,對甲作成書面行政處分,系爭處分同時具有:「撤銷原授益處分」(93年間核准每月發放8000元津貼款之行政處分)以及「命甲返還所受領之全部補助款」雙重性質。惟A市政府之撤銷權除斥期間既已經過,自無從再行作成撤銷處分。據此,甲受領之津貼款仍具備法律上之原因,不成立公法上不當得利,A市政府無從命甲返還。

2.肯定說認為,如前所述,A市政府對甲作成之書面行政處分同時具有「撤銷原授益處分」以及「命甲返還所受領之全部補助款」雙重性質。此一處分應與A市政府得依行程法第117條本文規定「撤銷」甲之授益處分,各自獨立。換言之,僅後者因除斥期間屆滿而不得撤銷,A市政府仍得另行依行程法第127條第3項規定,對甲作成書面行政處分,令其返還全部受領之津貼款項。

參、學說與實務見解彙整

行政程序法(下稱行程法)第127條之規定,涉及「公法不當得利返還請求權」的問題。以此問題為核心,還涉及其他行政法上的重要爭點,包括:授益處分撤銷之效力(即行程法第118條應如何適用?)以及撤銷授益處分與信賴保護原則之關連性等。本文僅就「行政機關向人民行使公法不當得利返還請求權」相關規範內容與學說見解加以彙整。至於其他關連性問題,則另文為之。

行政機關應如何向人民行使公法不當得利返還請求權?長期以來,為我國行政法實務與學說之重大爭議問題之一。就此,有以下二種見解:

一、行政處分說

本說主要的立論基礎,為承襲德國聯邦行政法院所創設之「反面理論」。該理論認為:行政主體向人民主張公法上的「返還請求權」時,如原給付係本於行政處分而作成,則其後該行政處分作為法律上原因而消滅時,行政主體主張公法上返還請求權時,縱使在欠缺法律明確授權之情形下,仍得逕行作成行政處分為之1。

就此,100年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果第8案多數見解亦採本說。主要理由然也受到反面理論的影響:

(一)行政機關向人民請求返還公法上不當得利時,如有法律之明確授權,固得以行政處分命相對人返還。縱欠缺法律之明確授權,如行政機關與相對人係處於權力服從之從屬關係,或給付原係依據行政處分而提供,其後法律上原因消滅,行政機關請求返還此公法上不當得利時,均得以行政處分命相對人返還公法上不當得利,此即德國法上所謂之「反面理論」。

(二)行政執行法第11條所稱公法上金錢給付義務之執行名義,通常為以金錢給付為內容之行政處分。原處分機關依職權撤銷違法授益處分而有溯及既往失效之情形,並依個別作用法規或行政程序法第127條第1項規定,命受益人限期返還所受領之給付,係基於職權及主觀之效果意思,就公法上具體事件所為之決定,而對外直接發生法律效果之單方行政行為,則此公函即係依法令所為之行政處分,具有形成及下命處分之性質。如受益人逾期不履行者,自得依行政執行法第11條第1項規定以該行政處分為執行名義移送行政執行處強制執行。

(三)行政講究主動、積極與效率,於法律許可之多種作為方式中,行政機關基於行政效率之考慮,及自我實現行政目的之職能,有義務選擇最有效能之行政作為手段,以達成其施政目標。而行政法院存在之目的,主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道,而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段,或自認其命人民為財產上給付之表示,非行政處分,而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務,即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。

(四)人民對於撤銷授益處分之處分本得提起行政救濟,如又認行政機關得另提起返還公法上不當得利之給付訴訟,程序上將造成同一爭議重複進行行政爭訟,應如何審判及判決歧異之困擾。故行政機關起訴請求返還本件公法上不當得利,其訴欠缺權利保護必要,在法律上顯無理由。

二、一般給付之訴說

本說的出發點,在於反對作成授益處分之機關得於欠缺法律授權之前提下,逕行作成命授益人返還之行政處分。主要理由在於:反面理論明顯違反德國基本法第20條第3項「法律保留」原則。行政主體如得以單方之行政處分確定公法上返還請求權之返還義務及範圍,對於受益人而言,及處於不利之地位。「反面理論」不能作為違反法律保留原則之合理化事由。欠缺法律授權時,行政主體向人民主張公法上返還請求權,僅得依一般給付之訴為之2。

本說最有力的實務見解,為最高行政法院104年度6月份第1次庭長法規聯席會議決議,決議內容如下:

(一)按行政程序法第127條第1項規定,目的在使行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷等原因而溯及失其效力,受益人應返還因該處分所受領之給付,其條文立法原係繼受德國聯邦行政程序法第48條,但並未有如該法第49條之1第1項後段之規定「應返還之給付,以書面之行政處分核定之」而賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。

(二)本件原告雖有將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為,而該當漁業動力用油優惠油價標準第13條第1項第7款之規定,惟該標準內並未另賦與主管機關得以行政處分命人民為給付之依據,該規定僅係重申漁業人應返還公法上不當得利之意旨,並不得解為主管機關有單方以行政處分裁量命漁業人返還不當得利之核定權。

(三)至行政執行法施行細則第2條第4款所稱之「其他公法上應給付金錢之義務」應指除該條第1至3款稅款等外,得由行政機關單方以行政處分裁量核定人民金錢給付而言,惟本件被告機關既未有得單方以行政處分裁量命原告返還不當得利之核定權,自無由依行政執行法第11條第1項以處分文書或書面通知限期履行作為執行名義,而須另行提起給付訴訟,以取得執行名義。

(四)本件被告機關以函文通知漁業人繳回優惠油價補貼款,並未對外直接發生下命原告繳回優惠油價補貼款或確認給付種類、金額之法律效果,核屬觀念通知,而非行政處分。

伍、結論

德國為了解決反面理論所產生的紛擾,遂於1996年增訂聯邦行政程序法第49條之1第1項規定:行政處分經溯及既往撤銷或廢止,或因解除條件成就而失效者,已提供之給付應予返還。應返還之給付,「以書面之行政處分核定之」3。準此,上開規定成為行政機關以行政處分命受益人返還所受利益之明文依據。對照我國本次行程法第127條之修法理由可見,本次增定第3項及第4項之規定,無論規範意旨或內容,均係參考前述德國聯邦行政程序法規定而來4。從而,未來在解釋及適用上,自應參酌德國學說與實務見解。

此外,對於本次修正規定,學者有下列評析5:

一、行政程序法第127條第1項前段既課予人民有公法上之返還義務,基於反面理論,行政機關自有公法上之返還請求權。故本次增修條文乃屬多餘,純因最高行政法院決議而再行增補,以度爭議6。

二、本次修正,僅規範行政機關向人民主張之公法返還請求權,係「基於行政處分之給付」之法律原因。至於「非基於行政處分之給付」之法律原因者(例如行政機關直接基於法規、行政契約或事實行為對人民為給付),並未觸及。

三、關於返還請求權之範圍,仍欠缺詳細之規定。或可在參考德國聯邦行政程序法之規定,為具體明確之規範。

 

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